التعليق على اتفاقية جنيف الأولى / مادة 10 : بدائل الدول الحامية

عودة الى صفحة التعليق على اتفاقية جنيف الأولى لتحسين حال الجرحى والمرضى بالقوات المسلحة في الميدان، 1949 👈 (هنا)

Commentary of 2016

نص المادة*

(1) للأطراف السامية المتعاقدة أن تتفق في أي وقت على أن تعهد إلى هيئة تتوفر فيها كل ضمانات الحيدة والكفاءة بالمهام التي تلقيها هذه الاتفاقية على عاتق الدول الحامية.

(2) وإذا لم ينتفع الجرحى والمرضى وأفراد الخدمات الطبية والدينية أو توقف انتفاعهم لأي سبب كان بجهود دولة حامية أو هيئة معينة وفقًا للفقرة الأولى أعلاه، فعلى الدولة الحاجزة أن تطلب إلى دولة محايدة أو إلى هيئة من هذا القبيل أن تضطلع بالوظائف التي تنيطها هذه الاتفاقية بالدول الحامية التي تعينها أطراف النزاع.

(3) فإذا لم يمكن توفير الحماية على هذا النحو، فعلى الدولة الحاجزة أن تطلب إلى هيئة إنسانية، كاللجنة الدولية للصليب الأحمر، الاضطلاع بالمهام الإنسانية التي تؤديها الدول الحامية بمقتضى هذه الاتفاقية، أو أن تقبل، رهنًا بأحكام هذه المادة، عرض الخدمات الذي تقدمه مثل هذه الهيئة.

(4) وعلى أية دولة محايدة أو هيئة طلبت إليها الدولة صاحبة الشأن تحقيق الأغراض المذكورة أعلاه، أو قدمت هي عرضًا للقيام بذلك، أن تقدر طوال مدة قيامها بنشاطها المسؤولية التي تقع عليها تجاه طرف النزاع الذي ينتمي إليه الأشخاص المحميون بمقتضى هذه الاتفاقية، وأن تقدم الضمانات الكافية لإثبات قدرتها على تنفيذ المهام المطلوبة وأدائها دون تحيز.

(5) لا يجوز الخروج على الأحكام المتقدمة في أي اتفاق خاص يعقد بين دول تكون إحداها مقيدة الحرية في التفاوض مع الدول الأخرى أو حلفائها بسبب أحداث الحرب، ولو بصفة مؤقتة، وعلى الأخص في حالة احتلال كل أراضيها أو جزء هام منها.

(6) وكلما ذكرت عبارة الدولة الحامية في هذه الاتفاقية، فإن مدلولها ينسحب أيضًا على الهيئات البديلة لها بالمعنى المفهوم من هذه المادة.

* رقمت الفقرات هنا تسهيلًا للإشارة إليها.

التحفظات أو الإعلانات

(أ) الأطراف السامية المتعاقدة التي لها تحفظ ساري في وقت النشر: ألبانيا وجمهورية كوريا الديموقراطية الشعبية وغينيا بيساو وجمهورية الصين الشعبية والبرتغال وجمهورية مقدونيا اليوغوسلافية السابقة والاتحاد الروسي وفيتنام. للاطلاع على نص هذه التحفظات وعلى تحليل له، انظر القسم ه.

(ب) الأطراف السامية المتعاقدة التي سبق وكان لها تحفظ سارٍ: بيلاروسيا (وسحبته في 7 آب/ أغسطس 2001)، وبلغاريا (سحبته في 9 أيار/ مايو 1994)، وتشيكوسلوفاكيا (سحبته جمهورية التشيك في 27 أيلول/ سبتمبر 2001، وسحبته سلوفاكيا في 5 حزيران/ يونيو 2000)، جمهورية ألمانيا الديمقراطية (حتى توحدت مع جمهورية ألمانيا الفيدرالية)، والمجر (سحبته في 31 أيار/ مايو 2000)، وبولندا (سحبته في 22 أيلول/ سبتمبر 2004)، ورومانيا (سحبته في 24 حزيران/ يونيو 2002)، وأوكرانيا (سحبته في 30 حزيران/ يونيو 2006)، ويوغوسلافيا (بيان خلافة جمهورية يوغوسلافيا الاتحادية الاشتراكية السابقة الذي أودعته جمهورية يوغوسلافيا الاتحادية "دون تحفظات" في 16 تشرين الأول/ أكتوبر 2001)**

** ذكرت أسماء البلدان حسب أسمائها وقت تقديم التحفظات.

1. المقدمة

1181 - تنظم المادة 10 الشروط التي يجوز بموجبها تعيين بديل لدولة حامية، والهيئات التي قد تكون مؤهلة لتكون بديلًا للدول الحامية، وكيفية عملها والغرض منه. تشترك الاتفاقيات الأربع في هذا الحكم.[1]

1182 - جعل مؤتمر الصليب الأحمر لعام 1949 من الدول الحامية ركيزة نظام رصد الامتثال لاتفاقيات جنيف[2] ونص على إجراءات لتعيين بديل في حالة غياب دولة حامية.

1183 قدمت الحرب العالمية الثانية دليلًا صارخ الوضوح على أهمية مهمة التحقق من تنفيذ القواعد الإنسانية – وهي المهمة الموكلة إلى الدول الحامية- لكنها أظهرت كذلك إمكانية حرمان الأسرى من الحصول على المساعدة التي تقدمها الدول الحامية حتى في حالات انطباق اتفاقية جنيف بشأن معاملة أسرى الحرب.

1184 - وبناءً على ذلك، وضع المؤتمر الدبلوماسي لعام 1949 تصورًا للإجراءات التي تتخذ في حالة عدم قدرة الأشخاص المحميين على الانتفاع بذلك النظام – أي نظام الدول الحامية - أو توقف انتفاعهم به. وفي سبيل فهم المنطق الذي يدعم اتفاقيات جنيف في هذا الصدد، من المهم التأكيد على أن القائمين على صياغة اتفاقيات جنيف كانوا على علم بحالات تسعى فيها دولة حامية إلى تعيين دولة حامية أخرى في حالة عدم قدرتها على الوفاء بالتكليف المفروض عليها، مثلًا إذا فرض عليها أن تصبح طرفًا في النزاع. في هذه الحالة، تطلب دولة المنشأ من دولة محايدة العمل بصفة دولة حامية، وإذا وافقت على ذلك، تنشد موافقة الدولة (والمعروفة باسم الدولة المضيفة أو الدولة المستقبلة) التي ستنفذ على أرضها ذلك التكليف. تمارس الدولة الحامية الجديدة وظيفتها بمجرد منحها الموافقة، وحينئذ تتمتع بجميع حقوق الدولة الحامية، ويقع على عاتقها جميع واجباتها، ومن ثمَّ لا يمكن تسميتها بديلًا. كانت تلك هي الظروف التي تسلمت فيها سويسرا وظيفة الدولة الحامية بديلًا عن الولايات المتحدة في عامي 1917 و1941.[3]

1185 - أما المناقشات التي انتهت بإقرار المادة 10 المشتركة (والتي تقابلها المادة 11 في الاتفاقية الرابعة) فلقد عالجت موقفًا مختلفًا تمامًا وهو تعذر اتباع الإجراءات الاعتيادية لأي سبب كان، كأن ينقضي وجود دولة المنشأ، أو أن يكون الوضع القانوني الدولي لأحد الأطراف محل خلاف، أو ألا تتبقى دول محايدة. وفي رأي صائغي اتفاقيات جنيف، كانت تلك هي الظروف التي من أجلها استحدثت تعيين بديل الدولة الحامية.

1186 - وضع إجراءات للاستعاضة عن الدول الحامية كان على رأس جدول أعمال المؤتمر الدبلوماسي المؤرخ في 1974-1977. ونتج عن ذلك أن ظهرت الفقرتان 4 و7 من المادة 5 من البروتوكول الإضافي الأول، اللتان تكملان المادة 10 المشتركة من اتفاقيات جنيف المؤرخة في 1949.[4]

1187 - من الواضح أن احتماليات البدائل التي تنص عليها المادة 10، كآلية الدولة الحامية التي وضعت المادة بقصد استبدالها، ارتؤي انطباقها فقط في النزاعات المسلحة الدولية، رغم أن المادة لم تنص على ذلك. لا تذكر المادة 3 المشتركة ولا البروتوكول الإضافي الثاني بأي شكل دورًا لبديل الدولة الحامية في النزاعات المسلحة غير الدولية. ومع ذلك ليس هناك ما يمنع أطراف تلك النزاعات من إبرام اتفاقات خاصة لوضع نظام مماثل على غرار ذلك الخاص ببدائل الدول الحامية.[5]

2. الخلفية التاريخية

2-1. السوابق التاريخية

1188 - يتعين ذكر سابقتين تاريخيتين على قدر خاص من الأهمية في هذا المقام: الأولى هي مهمة حماية الأسرى الروس في ألمانيا بعد الحرب العالمية الأولى، والثانية هي أنشطة اللجنة الدولية للصليب الأحمر التي نفذتها أثناء الحرب العالمية الثانية لحماية أفراد القوات الفرنسية الحرة الذين وقعوا في الأسر في ألمانيا، والسجناء الألمان لدى القوات الفرنسية الحرة.[6]

2-1-1. الممارسات التي أعقبت الحرب العالمية الأولى

1189 - بعد فترة قصيرة من توقيع اتفاق الهدنة الرسمية المؤرخ في 11 تشرين الثاني/ نوفمبر 1918 الذي وضع نهاية للحرب العالمية الأولى فرضت الدول المنتصرة لجنة من الحلفاء على ألمانيا لمراقبة وضع أسرى الحرب الروس. حظرت اللجنة إعادة السجناء الروس إلى وطنهم، روسيا السوفيتية، لشكها في أن أغلب أولئك السجناء كانوا يدعمون البلاشفة، وأنهم إن أعيدوا سيزيدون على الأغلب من أعداد أفراد الجيش الأحمر. حُلت اللجنة في شباط/ فبراير 1920 بعد توقيع معاهدة فرساي بفترة قصيرة، واستردت ألمانيا حرية التصرف، لكنها تُركت وبين يديها موقفٌ متقلب كأقصى ما يكون التقلب. كان السجناء الروس على حافة الثورة، ليأسهم بسبب الأسر، ولغياب كل أمل بانتهائه، ولنفورهم من الوعود المنكوثة، ولاقتناعهم بأن الحلفاء سيمنعون عودتهم إلى وطنهم. وفي تلك الأحيان، كان عشرات الآلاف من الأسرى الألمان والنمساويين والمجريين محتجزين في روسيا، حيث لم توافق الحكومة الروسية على إعادتهم إلى أوطانهم إلا بعد أن تسمح الحكومة الألمانية للسجناء الروس بالعودة. وبناءً على ذلك سعت الحكومة الألمانية إلى تعيين هيئة محايدة للمساعدة في الإشراف على معسكرات أسرى الحرب والتفاوض حول تبادل الأسرى الألمان والروس، هيئة تستطيع أن تكفل إعادة جميع السجناء الروس إلى أوطانهم وفقًا لإرادتهم الحرة، ويمكن بمساعدتها أن تسوى النزاعات القائمة بين الأسرى الروس وسلطات المعسكرات. بإيجاز، كان في تصور الحكومة دورٌ وسيطٌ بين كل من الدولة الحاجزة ودولة المنشأ ودول العبور، وأن يصحب ذلك الدور تكليف بتفتيش معسكرات أسرى الحرب وبالتوسط بين الأسرى والسلطة الحاجزة.

1190 - يبدو جليًا أن تلك المهام تقع في إطار ولاية الدولة الحامية، لكن لم يكن آنذاك أي دولة على الإطلاق ترتبط بعلاقات دبلوماسية مع النظام السوفيتي. وبالتالي طلبت الحكومة الألمانية خدمات اللجنة الدولية للصليب الأحمر، التي أرسلت إلى ألمانيا وفدًا سرعان ما بلغ عدده 20 مفوضًا ومترجمًا. مكن ذلك الانتشار الواسع من تنفيذ عمليات تفتيش منتظمة لمعسكرات الأسرى الرئيسية. وبدأت الإعادة إلى الوطن في مايو 1920 واستمرت حتى يوليو 1921، وانتهت بعد ذلك مهمة اللجنة الدولية للصليب الأحمر على مراحل.[7]

1191 - ورغم عدم ذكر عبارة "بديل لدولة حامية" في المستندات آنذاك، فلا شك أن اللجنة الدولية للصليب الأحمر تصرفت بوصفها دولة حامية بحكم الواقع (de facto) للأسرى الروس في ألمانيا في ظل الظروف التي حالت دون تعيين دولة حامية.

2-1-2. الممارسات أثناء الحرب العالمية الثانية

1192 - في الحرب العالمية الثانية أيضًا حُرم العديد من أسرى الحرب من التمتع بمساعدة دولة حامية حتى عند انطباق اتفاقية جنيف بشأن معاملة أسرى الحرب المؤرخة في 1929.[8] وأكثر من تضرر منهم هم من كانوا بحاجة إلى مساعدة قانونية، لأنه طبقًا للمواد من 60 إلى 67 من اتفاقية جنيف المؤرخة في 1929، كانت مسؤولية التحقق من تمتع أسرى الحرب الذين تحاكمهم الدولة الحاجزة بالضمانات الواجبة لهم تقع على عاتق الدول الحامية. ولم تعترف اتفاقية جنيف المؤرخة في 1929 باللجنة الدولية للصليب الأحمر بوصفها هيئة تتمتع بصلاحية التصرف في مثل تلك الأمور، ومع ذلك كانت اللجنة تبذل أقصى ما في وسعها كلما وجدت أسرى حرب محرومون من التمتع بمساعدة من دولة حامية لتعويض ذلك النقص.

1193 - وبرز على نحو أكثر حدة سؤال وهو هل يتعين على اللجنة الدولية للصليب الأحمر أن تمارس - بشأن العلاقات بين ألمانيا والقوات الفرنسية الحرة - الوظائف التي تكلف بها الدول الحامية في الوضع العادي؟ ففي نظر حكومة الرايخ، لم يكن هناك وجود قانوني لا للجنة الفرنسية للتحرير الوطني في الجزائر العاصمة، ولا للحكومة المؤقتة للجمهورية الفرنسية التي خلَفت اللجنة بمجرد تحرير باريس، والنظام الوحيد المؤهل لتمثيل المصالح الفرنسية هو نظام فيشي.[9] بعد ذلك، أسس اتفاق 16 تشرين الثاني/ نوفمبر 1940 الذي عقد بين الرايخ الثالث وسلطات فيشي نظامًا وهميًا للرقابة الوطنية لصالح السجناء الفرنسيين في ألمانيا – مهمة سكابيني- وهو بديل للدولة الحامية. أثبتت تلك المهمة عدم فاعليتها بالكلية.[10]

1194 - ولم يمض وقت طويل إلا وانقلب السحر على الساحر. فعندما استسلمت قوات المحور في شمال أفريقيا في أيار/ مايو 1943، أسرت القوات الفرنسية الحرة آلاف من الأسرى لم تقدم لهم دولة حامية خدماتها.[11] اقترحت السلطات في الجزائر العاصمة أن تتصرف أسبانيا – التي كانت حتى وقت الهدنة الرسمية المبرمة في حزيران/ يونيو 1940 مكلفة بتمثيل المصالح الألمانية والإيطالية في فرنسا- بوصفها دولة حامية لهؤلاء السجناء، شريطة موافقة ألمانيا وإيطاليا على تعيين دولة حامية لرعاية السجناء الفرنسيين. رفضت الحكومة الألمانية هذا المقترح، ولم ترد عليه الحكومة الإيطالية. ومع ذلك، طلبت الحكومة الألمانية من اللجنة الدولية للصليب الأحمر في تشرين الثاني/ نوفمبر 1943 أن تقدم مساعدة قانونية للأسرى الألمان الواقعين في قبضة القوات الفرنسية في شمال أفريقيا. ومن منطلق إنساني، "وبالنظر إلى واقع عدم وجود دول حامية لأسرى الحرب هؤلاء"، وافقت اللجنة الدولية للصليب الأحمر على الطلب مع تأكيدها على أنها "لا يمكنها أن تنهض بتكليف رسميٍ وأنها تظل الحكم الوحيد على أفعالها". وبعد أن أجرت اللجنة ترتيبات مع السلطات في الجزائر العاصمة لتتمكن من تنفيذ مهمتها، طلبت اللجنة الدولية للصليب الأحمر من برلين تنفيذ ترتيبات مماثلة لتقديم مساعدة قانونية مناظرة للسجناء الفرنسيين قيد المحاكمة أمام المحاكم الألمانية. استمرت المفاوضات حتى نيسان/ أبريل 1945، لكن لم تسفر عن اتفاق يمكن اللجنة الدولية للصليب الأحمر من تقديم حماية قانونية إلى الأسرى على الجانبين.[12]

1195 ومع ذلك نفذت اللجنة الدولية للصليب الأحمر العديد من المهام التي توكل في الوضع العادي إلى الدول الحامية. ففي تشرين الثاني/ نوفمبر 1944، على سبيل المثال، طلبت الحكومة المؤقتة للجمهورية الفرنسية من اللجنة الدولية للصليب الأحمر أن تبلغ حكومة الرايخ وسلطات "الجمهورية الإيطالية الاشتراكية" بتدشين سفينة مستشفى تحمل اسم كندا. وبدعم السلطات الفرنسية، تمكنت اللجنة الدولية للصليب الأحمر من تقديم مساعدة قانونية جوهرية للأسرى الألمان قيد المحاكمة أمام المحاكم الفرنسية. وفي شباط/ فبراير 1944، أبلغ القنصل الفرنسي في الجزائر العاصمة وفد اللجنة الدولية للصليب الأحمر الموجود هناك أنه سيسلم إليه في المستقبل أصول كل المستندات التي تلقاها من السلطات الفرنسية، واستند في ذلك إلى أن الحكومة الألمانية كانت قد أبلغت الحكومة الأسبانية بأنها "كانت قد كلفت اللجنة الدولية للصليب الأحمر بأن تحل محل الدولة الحامية".[13]

1196 زاد عمل اللجنة الدولية للصليب الأحمر بوصفها بديلًا عن الدول الحامية زيادة كبيرة باتفاقية استسلام ألمانيا، على الأخص لأن محاكم الحلفاء كانت تحاكم أعدادًا كبيرة من أسرى الحرب الألمان لارتكابهم جرائم حرب أو جرائم أخرى، ولأن سويسرا توقفت عن التصرف بوصفها دولة حامية لعدم وجود حكومة ألمانية. ولذلك أسست اللجنة الدولية للصليب الأحمر مجموعة دعم قانوني استمرت في العمل لسنوات عديدة بعد انتهاء الأعمال العدائية.[14]

1197 وهكذا، نجد أن اللجنة الدولية للصليب الأحمر قد مارست في الواقع، دون اتفاق رسمي، العديد من الوظائف الإنسانية للدول الحامية في العلاقات بين سلطات القوات الفرنسية الحرة والرايخ الثالث.

1198 وعليه لم يكن من المفاجئ عند مراجعة الاتفاقيات الإنسانية بعد نهاية الحرب العالمية الثانية صياغة مادة لتتصرف اللجنة الدولية للصليب الأحمر أو أي هيئة إنسانية أخرى محايدة بوصفها بديلًا في حالة عدم تعيين دولة حامية للاضطلاع بالوظائف الإنسانية التي تؤديها الدول الحامية في الوضع العادي بموجب اتفاقيات جنيف.

Back to top

2-2. الأعمال التحضيرية لاتفاقيات جنيف المؤرخة في 1949

1199 حُرم نحو 70 في المائة ممن وقعوا في الأسر أثناء الحرب العالمية الثانية من مساعدة الدول الحامية طوال مدة أسرهم أو خلال جزء منها.[15] لا عجب إذًا أن جزءًا من العمل الذي انتهى بمراجعة الاتفاقيات الإنسانية انطوى على بذل جهد مضنٍ لوضع إجراءات لتكليف بديل للدول الحامية في حالة واجه تعيين دولة حامية عقبات من غير المستطاع التغلب عليها. ولقد خطا مؤتمر الخبراء الحكوميين الذي عقد في جنيف في نيسان/ أبريل 1947 خطوة أولى في هذا الاتجاه بالنص على أنه في حالة غياب دولة حامية، للجنة الدولية للصليب الأحمر (أو "هيئة إنسانية غير متحيزة") أن توافق على نقل الإخطارات والمعلومات بين المتحاربين طبقًا للاتفاقية المعنية بأسرى الحرب.[16]

1200 شجع ذلك اللجنة الدولية للصليب الأحمر فأدرجت مادة مشتركة في مشاريع الاتفاقيات الأربع التي قدمتها إلى المؤتمر الدولي السابع عشر للصليب الأحمر الذي عقد في ستوكهولم في آب/ أغسطس 1948، وهو المؤتمر الذي نصت اللجنة فيه على إجراءات ملموسة لتعيين بديل عن الدول الحامية.[17] وكانت الفكرة وراء ذلك هي الاستعاضة عن الدولة الحامية التي لا تستطيع أن تؤدي دورها، أو لم تعد قادرة على أن تؤديه، بهيئة تتوفر فيها كل الضمانات الممكنة لعدم تحيزها وكفاءتها يوافق عليها أطراف النزاع، أو، في حالة عدم توصل الأطراف إلى اتفاق، دولة محايدة أو هيئة إنسانية كاللجنة الدولية للصليب الأحمر تعينها الدولة الحاجزة وحدها.

1201 نص مشروع المادة 8 على ما يلي:

يجوز للأطراف المتعاقدة الاتفاق، في جميع الأوقات، على أن تسند إلى هيئة تتوفر فيها كل الضمانات الممكنة لعدم تحيزها وكفاءتها، المهام التي تقع على عاتق الدول الحامية بموجب الاتفاقية الماثلة.

وإذا لم ينتفع الأشخاص المحميون من أنشطة الدولة الحامية أو الهيئة المذكورة، أو توقف انتفاعهم منها، يجب على طرف النزاع الذي يقعون تحت سلطته، أن يعوض هذا النقص في الحماية بدعوة دولة محايدة أو هيئة إنسانية غير متحيزة، كاللجنة الدولية للصليب الأحمر، لأن تأخذ على عاتقها الواجبات التي تؤول إليها بموجب هذه الاتفاقية بشأن الدول الحامية.

وكلما ذكرت عبارة الدول الحامية في هذه الاتفاقية، فإن مدلولها ينسحب أيضًا على الهيئات التي تحل محلها طبقًا للألفاظ المستخدمة في هذه المادة.[18]

1202 أقر مؤتمر ستوكهولم هذا المشروع دون أن يدخل تغييرات في جوهره[19] وقدمه بعد ذلك إلى المؤتمر الدبلوماسي لعام 1949.[20]

1203 وكما حدث مع مشاريع جميع المواد المشتركة، قدم مشروع المادة 8 إلى اللجنة المشتركة للمؤتمر الدبلوماسي لعام 1949 التي أوكلت مهمة دراستها إلى اللجنة الخاصة التي خصصت سبعة اجتماعات لدراستها.[21] أعيد المشروع بعد ذلك إلى اللجنة المشتركة قبل إقراره في جلسة المؤتمر المنعقدة بحضور جميع أعضائه.[22]

1204 كانت نقاشات المؤتمر طويلة، بل وغلب عليها إحداث الإرباك والبلبلة. ورغم عدم الاعتراض على الحاجة إلى إجراءات بديلة في حالة غياب دولة حامية، كان للمفوضين آراء متنوعة بشأن الهيئات التي يمكن اللجوء إليها بوصفها بدائل للدول الحامية، وكيفية تعيينها، ونطاق تكليفها. وعلاوة على ذلك، استخدم تعبير "بديل عن الدولة الحامية" في حد ذاته للإشارة إلى منظمات تختلف اختلافًا جذريًا من ناحية الطبيعة ومن ناحية إطار المهام التي تنفذها. وعليه، ذهب بعض الوفود في الأساس إلى إسناد المهام الإنسانية التي تسند عادةً إلى الدول الحامية إلى اللجنة الدولية للصليب الأحمر،[23] بينما استبعدت وفود أخرى إمكانية إسناد مثل تلك الأعمال إليها.[24] اقترح الوفد الفرنسي تأسيس هيئة دولية مخصصة (ad hoc) لتأخذ على عاتقها كل مهام الدول الحامية، لا سيما المهام التي تنشأ بشكل أساسي من القانون الدبلوماسي. واقترحت فرنسا أن تتكون تلك "اللجنة الدولية السامية لحماية الإنسانية" من 30 عضوًا يُختارون من بين الرموز السياسية والدينية والعلمية، وكبار القضاة، والحاصلين على جائزة نوبل في السلام. وينتخب الأعضاء مجلسًا مكونًا من ممثلين لكل الدول الأطراف في اتفاقيات جنيف. وعند عدم تعيين دولة حامية، تأخذ هذه الهيئة كل المهام التي توكل في الوضع العادي إلى الدول الحامية بموجب اتفاقيات جنيف.[25]

1205 اقترح وفد المملكة المتحدة في مؤتمر ستوكهولم في محاولة لتوضيح المسألة تقسيم الفقرة 2 من مشروع المادة 8 إلى ثلاث فقرات منفصلة،[26] وكان هذا المشروع الجديد هو أساس مداولات المؤتمر الدبلوماسي.[27] عارض الوفد السوفيتي بشدة فكرة إسناد تعيين البديل عن الدولة الحامية إلى الدولة الحاجزة منفردة طبقًا لمشروع ستوكهولم وللتعديل الذي اقترحته المملكة المتحدة مخافة أن تقوم الدولة الحاجزة بتعيين دولة أو هيئة دولية متحيزة إليها.[28] أقر المؤتمر في النهاية المادة 10 المشتركة (تقابلها المادة 11 في اتفاقية جنيف الرابعة) بواقع 30 صوتًا مقابل 8 أصوات،[29] وفي حفل التوقيع على اتفاقيات جنيف الجديدة، أبدى الاتحاد السوفيتي وحلفاؤه آنذاك تحفظًا على المادة.[30]

1206 تحمل المادة 10 علامات عدم اليقين والافتقار إلى الدقة اللذين صبغا النقاشات التي أدت إلى صياغتها على النحو الذي ظهرت به.

Back to top

3. هيكل المادة 10

1207 ترسم المادة 10 إطار العمل الخاص بتعيين بديل عن الدولة الحامية وعمله.

1208 تنص المادة على ثلاثة تصورات لبديل الدولة الحامية:

(أ) يحل محل الدول الحامية هيئةٌ تتوفر فيها كل ضمانات الحيدة والكفاءة، تعين بموجب اتفاق الدول السامية المتعاقدة (الفقرة 1)؛

(ب) في حالة عدم التوصل إلى اتفاق من هذا القبيل، يستعاض عن الدول الحامية بدولة محايدة أو بهيئة تتوفر فيها كل ضمانات الحيدة والكفاءة تعينها الدولة الحاجزة وحدها (الفقرة 2)؛

(ج) إذا لم يمكن توفير الحماية على هذا النحو، يستعاض عن الدول الحامية بهيئة إنسانية كاللجنة الدولية للصليب الأحمر تعينها الدولة الحاجزة، أو تقبل الدولة الحاجزة عرضًا تقدمه هيئة من هذا القبيل بتقديم الخدمات (الفقرة 3).

1209 ويتضح من عبارة المادة 10 وهيكلها وجوب دراسة هذه الاحتمالات بنفس الترتيب الوارد أعلاه: ينطبق الاحتمال الثاني تلقائيًا عند استنفاد الأول، وينطبق الثالث تلقائيًا عند استنفاد الثاني.[31]

1210 لا تفصل المادة 10 شروط تطبيق آليات تعيين البديل لكن أوضحت بتفضيل مداولات المؤتمر الدبلوماسي هذه الشروط. فعند تقديم مشروع المادة 8، أوضح خبير اللجنة الدولية للصليب الأحمر صراحةً أن الغرض منها هو "تعويض غياب الدول الحامية كثير التكرار"،[32] وأكد هذه النقطة أغلب الوفود التي أخذت الكلمة أثناء النقاش الافتتاحي في الاجتماع الخامس للجنة المشتركة.[33]

1211 وكانت الحالات التي استشرف الصائغون أنها ستوجب تطبيق إجراءات تعيين بديل عن الدول الحامية هي: نزاع واسع النطاق لم يتبق فيه دول محايدة قادرة على التنفيذ للدور المنوط بالدول الحامية؛ وزوال دولة منشأ المحتجزين، أو على الأقل الحكومة التي تمثل تلك الدولة (كما في حالة ألمانيا بعد اتفاقية الاستسلام المؤرخة في 8 أيار/ مايو 1945)؛ أو قدرة أحد المتحاربين على إجبار الطرف الخصم على وضع نهاية لعمل السلطة الحاجزة (كما في حالة فيشي في فرنسا).[34]

1212 وأضافت المادة 5 من البروتوكول الإضافي الأول المزيد من الإيضاح بشأن إجراءات تعيين الدول الحامية أو بدائلها.

Back to top

4. الفقرة 1: تعيين بديل عن الدول الحامية بالاتفاق بين الأطراف السامية المتعاقدة

1213 تضع الفقرة 1 من المادة 10 المعالم الرئيسية لإطار العمل المتبع لتعيين بديل عام عن الدول الحامية في أي وقت. ولا تفرض المادة التزامًا على الدول السامية المتعاقدة بأن تعهد إلى هيئة ما بتنفيذ المهام التي تسند إلى الدول الحامية في حالة غيابها، وإنما تتيح لها إمكانية ذلك، وتؤكده (انظر استخدام الألفاظ الدالة على الجواز).

1214 تشترط هذه الفقرة تعيين بديل بناءً على اتفاق الدول السامية المتعاقدة.[35] وكان القصد هنا في الأساس هو دمج مقترح فرنسا بتأسيس "لجنة دولية سامية لحماية الإنسانية"، لكنه لم يكن القصد الوحيد.

1215 بيد أن هذا المقترح قوبل بالتشكك في جدواه بسبب صعوبة تأسيس هيئة تفي بكل الاشتراطات وتستطيع العمل بكفاءة، وفي الوقت نفسه تتألف من أعضاء من دول مختلفة. أبرز الوفد السوفيتي أيضًا السمة الظاهرية لهذه اللجنة الدولية السامية التي يجب أن تعترف الدول كافة بأعضائها وأن تقبل بهم. و"الذين يجب أن يكونوا... بصورة أو بأخرى خارج حدود عالمنا هذا وسامين فوقه". واتضح أن المقترح استند إلى محض تلاعب بالألفاظ وأنه منبت الصلة بالواقع[36] عندما صرح الوفد الفرنسي - ردًا على سؤال عن المكان الذي لهذه اللجنة أن تجتمع فيه في حالة عدم تبقي دول محايدة - بأنها "لها أن تجتمع في جزء من أرض مدولة، أو على عدة أراضٍ لها نفس الصفة في أجزاء مختلفة من العالم".

1216 طلبت المنظمة الدولية للاجئين، وهي سلف المفوضية السامية للأمم المتحدة لشؤون اللاجئين، في المؤتمر الدبلوماسي لعام 1949 ذكرها صراحةً في المادة 10 بوصفها هيئة يمكن دعوتها عند غياب دولة حامية، على الأخص عندما يتعلق الأمر بحماية اللاجئين وعديمي الجنسية.[37] رفض المؤتمر الدبلوماسي ذكرها على وجه التحديد، لكنه أقر بأنها تستوفي تعريف الهيئة التي تتوفر فيها كل ضمانات الحيدة والكفاءة تمام الاستيفاء.[38]

1217 خلص المؤتمر في النهاية إلى أنه لم يكن مكلفًا بإنشاء هيئة دولية جديدة، وأن كل ما فعله هو اعتماد قرار أوصى بتقصي إمكانية تأسيس هيئة دولية تكلف بتنفيذ مهام الدول الحامية في حالة غيابها. نص القرار الثاني للمؤتمر الدبلوماسي لعام 1949 المعنون "إنشاء هيئة دولية في عدم وجود الدول الحامية":

نظرًا لأنه قد تنشأ ظروف في حالة اندلاع نزاع دولي في المستقبل لا توجد فيها دولة حامية يمكن بالتعاون معها وتحت إشرافها تطبيق اتفاقيات دولية لحماية ضحايا الحرب؛

ولأنه [كما تذكر المادة المشتركة 10 (التي تقابلها المادة 11 في اتفاقية جنيف الرابعة)] للأطراف السامية المتعاقدة أن تتفق في أي وقت على أن تعهد إلى هيئة تتوفر فيها كل ضمانات الحيدة والكفاءة بالمهام التي تلقيها الاتفاقيات سالفة الذكر على عاتق الدول الحامية،

يوصي المؤتمر بالتفكير في أقرب وقت ممكن في مدى محمودية تأسيس هيئة دولية تكون وظائفها، في حالة غياب دولة حامية، هي الوفاء بالمهام التي تؤديها الدول الحامية بشأن تطبيق اتفاقيات جنيف لحماية ضحايا الحرب.[39]

1218 وبناءً على ما ورد في الفقرة السابقة، كان منطقيًا أن تأخذ فرنسا على عاتقها أمر المشاورات لتثمر فكرتها. لكنها تخلت عن المشروع بعد عدة محاولات فاترة.[40] وعليه فإن أول إمكانية لتعيين بديل تنص عليه المادة 10 تشير إلى هيئة لم تكن، على الأقل حتى تلك اللحظة وحسب ما كان يدور في خلد صائغي اتفاقيات جنيف، قد رأت النور بعد.

1219 ورغم أن الفقرة 1 من المادة 10 تشير دون شك بشكل رئيسي إلى الهيئة الدولية التي كانت ستنشأ لتحل محل الدول الحامية، وفقًا للقرار 2، فإن صياغة عباراتها لا تقتصر على تلك الهيئة وحدها، لأنها تشير إلى "هيئة تتوفر فيها كل ضمانات الحيدة والكفاءة".[41] وبالنظر إلى أن نص الفقرة الأولى لا يشير إلى فكرة لم تتحقق على أرض الواقع أبدًا، لا يوجد ما يمنع الأطراف السامية المتعاقدة من استخدامها في المستقبل لإنشاء هيئة جديدة على ألا تكون دولة محايدة حسبما يدل لفظ "هيئة". يدل على ذلك أيضًا عبارة "في أي وقت" المستخدمة في هذه الفقرة.

5. الفقرة 2: تعيين الدولة الحاجزة منفردة البديل عن الدول الحامية

1220 الفقرة 2 من المادة 10 هي نتاج دمج المادة التي تمخض عنها مشروع ستوكهولم مع مقترح قدمته المملكة المتحدة. في حالة عدم تعيين دولة حامية في نزاع مسلح دولي ما، أو في حالة أن أوقفت الدولة الحامية التي جرى تعيينها أنشطتها وتعذر إحلال أخرى محلها، تشترط هذه الفقرة على الدولة الحاجزة أن تطلب إلى دولة محايدة أو إلى "هيئة تتوفر فيها كل ضمانات الحيدة والكفاءة"[42] أن تضطلع بالمهام التي توكل إلى الدول الحامية بموجب اتفاقيات جنيف.

1221 قد يبدو مثيرًا للدهشة إبقاء اتفاقيات جنيف على حل تعيين الدولة الحاجزة بديل عن الدولة الحامية تعيينًا أحادي الجانب، لأن الوفد الفرنسي سبق وحذر المؤتمر من خطر تعيين "هيئة صورية ما".[43] لكن يفسر ذلك القرار التصورات الافتراضية بأن إجراءات تعيين بديل للدول الحامية كان المقصود منها أن تغطي على وجه الخصوص حالتي اختفاء دولة منشأ الأشخاص المحميين أو الحكومة التي يمكنها بحرية الحديث نيابةً عن تلك الدولة.

1222 للتغلب على خطر التجاوز في الاستعمال الكامن في عملية التعيين أحادي الجانب، رأى وفد المملكة المتحدة أن توكل إلى اللجنة الدولية للصليب الأحمر مهمة تعيين الدولة المحايدة التي تلجأ إليها الدولة الحاجزة، لكن وفد اللجنة بيَّن أن هذه ليست مهمة اللجنة.[44] انطلاقًا مما سبق، وفي ضوء المواقف التي هدفت إجراءات تعيين بدائل عن الدول الحامية إلى أن تشملها، كان الحل الوحيد المتبقي هو إسناد تلك المهمة إلى الدولة الحاجزة. ولقد ذهب المؤتمر الدبلوماسي إلى أن المادة 10(4) هي ضمان ضد خطر التجاوز في الاستعمال المحتمل الذي ينتج عن التعيين أحادي الجانب.

1223 لكن لم تكن تلك الاحتياطات كافية لطمأنة الاتحاد السوفيتي وحلفائه، وجمهورية الصين الشعبية وعدد من الدول الأخرى، التي تخوفت من أن تعين الدولة الحاجزة دولة أو هيئة متحيزة لجانبها، وأن تكون الحماية التي تمنحها للضحايا حماية وهمية.[45] وعليه قدم الاتحاد السوفيتي التحفظ التالي عند توقيع الاتفاقية:

لا يقر اتحاد الجمهوريات الاشتراكية السوفيتية بصحة الطلبات التي تقدمها الدولة الحاجزة إلى دولة محايدة أو إلى هيئة إنسانية لتولي المهام التي تتولاها الدولة الحامية، إلا بالحصول على موافقة حكومة البلد الذي ينتمي إليه الأشخاص المحميون بجنسياتهم.[46]

1224 العنصر الجوهري في هذا التحفظ، الذي صاغته الدول المتحفظة الأخرى صياغة مطابقة، هو أن تنفيذ الفقرة 3 يظل خاضعًا لموافقة دولة منشأ الأشخاص المحميين. وكان المنطق الذي يدعم هذا التحفظ هو أنه لما كان تعيين دولة حامية هو مسؤولية دولة منشأ الأشخاص المحميين، يجب إذًا على هذه الدولة أن تشترك في تعيين البديل عنها.

1225 أُكد هذا التحفظ – الذي ينطبق المنطق الذي ينبني عليه على الفقرة الثالثة من هذه المادة أيضًا – عند التصديق على الاتفاقيات. وفي أوائل التسعينيات من القرن العشرين، اختار أغلب الدول التي خلفت الاتحاد السوفيتي السابق أن تنضم إلى اتفاقيات جنيف دون تقديم تحفظات على المادة 10، وبالمثل سحب عدد من الدول الأخرى التحفظ في نهاية الحرب الباردة.[47] لكن في وقت كتابة هذه المادة كان التحفظ الذي أبدته ثماني دول لا يزال ساريًا.[48]

1226 وفقًا لاتفاقية فيينا لقانون المعاهدات المؤرخة في 1969: "يكون للتحفظ المبدى في مواجهة طرف آخر ... (أ) يعدل بالنسبة للدولة المتحفظة في علاقاتها بالطرف الآخر نصوص المعاهدة التي يتعلق بها التحفظ إلى الحد الذي ينص عليه؛ (ب) يعدل نفس النصوص بالقدر نفسه بالنسبة لذلك الطرف في علاقاته بالدولة المتحفظة".[49] وعليه كانت الفقرة 2 من المادة 10 غير فعالة بشكل يكاد أن يكون كاملًا في نزاع مسلح دولي ما قد تصبح الدول التي كان تحفظها، أو لا يزال ساريًا، أطرافًا فيه.

1227 لكن حتى الدول التي لم تبد تحفظًا على المادة 10 لم تلجأ إلى استخدامها بالفعل: فكما هي الحال بالنسبة للفقرة الأولى، لا تطبق أيضًا إجراءات الاستبدال التي تنص عليها الفقرة الثانية. وعليه يكون الحل الذي تنص عليه الفقرة الثالثة، أي الاستعاضة عن الدولة الحامية بهيئة إنسانية كاللجنة الدولية للصليب الأحمر، هو الحل الذي يجب النظر فيه بالمزيد من التفصيل.

6. الفقرة 3: الاستعاضة عن الدولة الحامية بهيئة إنسانية كاللجنة الدولية للصليب الأحمر

6-1. مناقشة القانون

1228 تنطبق الفقرة 3 من المادة 10 على الحالات التي يتعذر فيها تطبيق أي من احتمالات تعيين البديل التي تنص عليها الفقرتان 1 و2. في حالة غياب دولة حامية واستنفاد البدائل الأخرى لتعيين البديل، ترى الفقرة 3 وجوب لجوء الدولة الحاجزة إلى هيئة إنسانية محايدة، كاللجنة الدولية للصليب الأحمر، للاضطلاع بالمهام الإنسانية التي تضطلع بها الدول الحامية في الوضع العادي، أو قبولها عرض بتقديم الخدمات من هيئة من هذا القبيل للاضطلاع بهذه المهام. وكما هو موضح أعلاه، تنطبق التحفظات التي أبدتها دول بشأن هذه المادة على الفقرة 3 أيضًا.[50]

1229 ذِكْر اللجنة الدولية للصليب الأحمر هنا مثالًا على هيئة إنسانية هو إقرار صريح من اتفاقيات جنيف بأهليتها للاضطلاع بالمهام الإنسانية التي توكل في الوضع العادي إلى الدول الحامية، لكن ليس ثمة ما يمنع هيئة إنسانية محايدة ما خلاف اللجنة الدولية للصليب الأحمر من تقديم عرض لأداء الخدمات حسب المعنى الوارد في الفقرة 3.[51] ولما كانت الفقرات الثلاث الأولى من المادة 10 تخلو من أي شرط أو قيد، فإن العبارة "رهنًا بأحكام هذه المادة" تشير بوضوح إلى الشروط المنصوص عليها في الفقرتين 4 و5.

1230 في حالات انطباق الفقرة 3، الدولة الحاجزة ملزمة بقبول عرض لتقديم الخدمات تقدمه اللجنة الدولية للصليب الأحمر للاضطلاع بالمهام الإنسانية التي تقع على عاتق الدول الحامية. ينشأ هذا الالتزام من صياغة المادة نفسها ("على الدولة الحاجزة ... أن تقبل"). وبالأحرى كان ذلك هو فهم ممثلي الحكومات في المؤتمر الدبلوماسي.[52] أكد ذلك الفهم أيضًا تقرير اللجنة الخاصة المنبثقة عن اللجنة المشتركة وكذلك تقرير اللجنة المشتركة الذي قدمته إلى جلسة المؤتمر الدبلوماسي المنعقدة بحضور جميع أعضائه:

يجب على الدولة الحاجزة ألا تقدم طلبًا إلى هيئة إنسانية كاللجنة الدولية للصليب الأحمر إلا في حالة تعذر كفالة تلك الحماية على النحو المذكور ... وإذا لم تقدم الدولة الحاجزة، بمبادرة منها، طلبًا في الظروف المذكورة إلى هيئة محايدة، يجوز لأي هيئة من هذا القبيل أن تقدم عرضًا بتقديم خدماتها، ولا يجوز للدولة الحاجزة رفض تقديم تلك الخدمات. عادل هذا الشرطَ الأخير المفروض على الدولة الحاجزة شرطُ وجوب توافر الضمانات الكافية في الهيئة التي تعرض تقديم خدماتها الدالة على قدرتها على أداء الواجبات المعينة والوفاء بها بحيادية.[53]

1231 وكان ذلك نتيجة لازمة لرغبة المؤتمر الدبلوماسي في كفالة عدم حرمان الأشخاص المستوجبين من الحماية التي تقدم في إطار وظائف الدول الحامية أو وظائف هيئة إنسانية تحل محلها، بما في ذلك اللجنة الدولية للصليب الأحمر، في حالة غياب هذه الدول.[54] وبذلك وضعت اللجنة الدولية للصليب الأحمر، إلى جانب الهيئات الإنسانية الأخرى، بصورة ما في موضع "حارس" للحماية الإنسانية. وفي حالة ثبوت عدم فاعلية كل الاحتمالات الأخرى لتعيين بديل، فإن الدولة الحاجزة ملزمة بدعوة اللجنة الدولية للصليب الأحمر، أو هيئة إنسانية أخرى، لتنفيذ المهام الإنسانية التي تؤديها الدول الحامية في الوضع العادي، أو بقبول عرض بتقديم الخدمات من هيئة من هذا القبيل.

1232 ورغم ما ذكر، كانت اللجنة الدولية للصليب الأحمر دائمًا ترى أنها لا تستطيع تقديم خدماتها إلا إذا كانت على يقين من اتفاق أطراف النزاع على ذلك.[55] وهذا الوضع، وهو عودة إلى الطبيعة الرضائية الأساسية لنظام الدول الحامية، يجعل تعيين اللجنة الدولية للصليب الأحمر رهنًا بموافقة المتحاربين، في حين كان القصد من الفقرة 3 هو تفادي ذلك الوضع على وجه التحديد. وهذه هي طبيعة الأمور وهذا الوضع ناشئ عن منطق سليم – فرغم ذلك، من الصعب تخيل كيفية ممارسة هيئة إنسانية كاللجنة الدولية للصليب الأحمر مهمتها، وهي أن تكون بديلًا عن الدولة الحامية دون اتفاق المتحاربين، وهذا الفهم أكدته لاحقًا المادة 5(4) من البروتوكول الإضافي الأول.

6-2. نطاق مهمة بدائل الدول الحامية: "المهام الإنسانية"

1233 تنص الفقرة 3 من هذه المادة بشأن نطاق المهام التي يمكن إيكالها إلى اللجنة الدولية للصليب الأحمر أو إلى أي هيئة إنسانية أخرى تعين بديلًا عن الدول الحامية وفقًا لشروط هذه المادة، نصًا واضحًا على أن ذلك النطاق قاصر على "المهام الإنسانية" التي تؤديها الدول الحامية. وفي حين ترى تصورات الإحلال التي تنص عليها الفقرتان 1 و2 تولي "المهام" أو "الوظائف" التي تؤديها الدول الحامية بموجب اتفاقيات جنيف، تشير الفقرة 3 إلى "المهام الإنسانية".

1234 لا تورد اتفاقيات جنيف، ولا تجد في الأعمال التحضيرية، إشارة أو تحديدًا أو قائمة بأحكام المعاهدات توضح أيًا من المهام المتعددة التي توكلها اتفاقيات جنيف إلى الدول الحامية ما هو "إنساني" وأيها غير ذلك.

1235 وفي المؤتمر الدبلوماسي لعام 1949، أكد ممثل اللجنة الدولية للصليب الأحمر مرارًا أن اللجنة لا يمكن أن تكون "بديلًا أصيلًا" عن الدول الحامية، ولا يمكن أن تنفذ إلا بعضًا من المهام المفروضة عليها.[56] أقر المؤتمر الدبلوماسي بعدم إمكانية توقع اضطلاع اللجنة الدولية للصليب الأحمر بكل مهام الدول الحامية، بل تضطلع بتلك المهام ذات الطبيعة الإنسانية فقط.[57]

1236 وعن فهم اللجنة الدولية للصليب الأحمر لمفهوم "المهام الإنسانية" بالتحديد، تغير موقفها من هذه النقطة تغيرًا كبيرًا عبر الزمن. ففي مذكرة أصدرتها عام 1951، أوضحت المهام المستعدة لأدائها عند عملها بديلًا عن الدول الحامية، والشروط التي تعمل وفقًا لها.[58] واستبعدت أغلب الأعمال المتعلقة بالتحقق من تنفيذ اتفاقيات جنيف، إيمانًا منها بأن ذلك النشاط كان غير متسق مع الغرض من عملها بوصفها "شبه بديل"، وطبيعة ذلك العمل وحدوده.[59] وبناءً على ذلك رفضت الإشراف على تنفيذ المواد التي تحكم السلوك الذي يجب على المتحاربين مراعاته في مناطق العمليات العسكرية؛ والإجراءات التي يجب على الدول المتحاربة اتخاذها بشأن رعاياها وممتلكاتها (كإصدار مستندات تحقيق هوية أفراد القوات المسلحة أو استخدام الشارة على سبيل المثال)؛ والعديد من المواد المعنية بالأراضي المحتلة.[60]

1237 - أشارت اللجنة الدولية للصليب الأحمر أيضًا إلى أنشطة أخرى قد تؤدي إلى ظهور صعوبات.[61] ومن المعترف به أنه بعد كل تلك التحفظات، لم يتبق للجنة الدولية للصليب الأحمر من واجبات بدائل الدول الحامية سوى القليل لتؤديه.

1238 - أبطلت الممارسة للجنة الدولية للصليب الأحمر منذ عام 1951 إلى حد كبير ملاءمة التحفظات التي وردت في المذكرة سابقة الذكر، ولذلك راجعت موقفها وذكرت على نحو قاطع في مؤتمر الخبراء الحكوميين لعام 1971 استعدادها لتولي كل المهام التي تلقيها اتفاقيات جنيف على عاتق الدول الحامية:

شرح ممثل اللجنة الدولية للصليب الأحمر أن اللجنة أولت في الفترة الأخيرة اهتمامًا بالغًا إلى هذه المسألة وخلصت إلى إمكانية اعتبار كل المهام التي تقع على عاتق الدول الحامية بموجب اتفاقيات جنيف مهام إنسانيةً. وبعبارة أخرى، اللجنة الدولية للصليب الأحمر مستعدة لأن تأخذ على عاتقها جميع المهام التي تفرضها اتفاقيات جنيف على الدول الحامية.[62]

جرى التأكيد على هذا الموقف عدة مرات قبل المؤتمر الدبلوماسي الذي عقد في الفترة من 1977 إلى 1974 وأثناءه.[63] وزادت المادة 10(6) هذا الفهم تأكيدًا.

6-3. الممارسات اللاحقة

1239 رغم أن أغلب النزاعات التي اندلعت منذ عام 1949 كانت نزاعات غير دولية، اندلع أيضًا عدد كبير من النزاعات المسلحة الدولية، لكن لم تعين دول حامية إلا في خمسة من تلك النزاعات.[64] وعليه لم يكن هناك قصور في فرص تنفيذ إجراءات تعيين الدول الحامية التي تنص عليها اتفاقيات جنيف.

1240 ومع ذلك، لم يعين رسميًا في أي من تلك النزاعات هيئة بوصفها بديلًا عن الدول الحامية. ولم تثر مسألة إمكانية تعيين اللجنة الدولية للصليب الأحمر بهذه الصفة إلا في حالات قليلة، منها أزمة السويس (1956)، وأزمة إيريان جايا (1961-1962)، وحرب فيتنام، والصراع العربي الإسرائيلي، والنزاع بين الهند وباكستان.[65]

1241 - لكن لم تعين دول حامية في أغلب النزاعات منذ عام 1949، وبناءً عليه توسعت اللجنة الدولية للصليب الأحمر توسعًا متزايدًا في نطاق أنشطتها وأخذت على عاتقها المزيد والمزيد من المهام الموكلة إلى الدول الحامية. وكما تعرض المناقشة أدناه، كان ذلك التوسع بناءً على حق اللجنة في اتخاذ المبادرات الإنسانية (انظر الفقرة 1258).

7. الفقرة 4: التأكيدات الواجب تقديمها على الدول الحامية أو الهيئات الإنسانية التي تعمل بوصفها دولًا حامية

1242 تهدف الفقرة 4 من المادة 10 إلى منع التجاوز في الاستعمال الذي قد ينشأ من تعيين الدولة الحاجزة بديلًا عن الدول الحامية تعيينًا أحادي الجانب (حسبما تنص الفقرتان 2 و3). منشأ هذه المادة هو المشروع التي قدمته المملكة المتحدة أثناء المؤتمر الدبلوماسي لعام 1949.[66] تفرض هذه الفقرة على الدولة المحايدة أو الهيئة التي تكلفها الدولة الحاجزة التزامًا من شقين:

1243 الأول: يجب على البديل الذي تعينه الدولة الحاجزة تعيينًا أحادي الجانب أن يكون مدركًا لمسؤوليته نحو دولة منشأ الأسرى، والثاني: يجب أن يقدم هذا البديل تأكيدات كافية على قدرته على الاضطلاع بالمهام الموكلة إليه وعلى أن يؤديها بحيدة.

1244 لكن من المؤكد بأي حال من الأحوال ألا تمنع تلك الضمانات خطر تعيين الدولة الحاجزة "هيئة صورية ما"، وهو الخطر الذي ذكره ممثل الوفد الفرنسي أثناء النقاش الافتتاحي. وفي نهاية الأمر، فإن الدولة أو الهيئة المعنية هي التي تخضع للالتزام المزدوج الذي تنص عليه الفقرة 4، وليست الدولة الحاجزة التي تعينها.

1245 وللفقرة 4 مع ذلك أهمية بالغة في حالة رغبت الدولة أو الهيئة المحايدة المعينة في تنفيذ مهمتها بحسن نية، ذلك أنه يمكن الاستناد إليها للدفاع عن استقلالية البديل ضد محاولات الدولة الحاجزة للتدخل في عمله.

1246 وبالنسبة لمسألة من يقرر مدى استيفاء الشروط التي تنص عليها الفقرة 4، صرح أحد الوفود أثناء المؤتمر الدبلوماسي لعام 1949 بأنه "يجب أن يتخذ هذا القرار الدولتان المعنيتان، أي الدولة الحاجزة والدولة التي ينتمي إليها الشخص المعني بالحماية، حال وجودها".[67]

8. الفقرة 5: حظر الانتقاص من الأحكام المتقدمة

1247 تقدم الفقرة 5 من المادة 10 ضمانًا آخر ضد التجاوز في استعمال تعيين البديل تعيينًا أحادي الجانب، حيث إنها تحظر إبرام اتفاقات خاصة هدفها الانتقاص من الشروط المطلوب توافرها في البديل التي تنص عليها المادة 10.

1248 يعود أصل هذه الفقرة إلى مقترح قدمته فرنسا أثناء المؤتمر الدبلوماسي لعام 1949، والغرض منها هو منع تكرار موقف حدث أثناء الحرب العالمية الثانية.[68] أجبرت حكومة الرايخ فرنسا فيشي على إنهاء الحماية التي تقدمها الدولة الحامية التي عينت عند اندلاع الحرب – وهي الولايات المتحدة - للأسرى الفرنسيين، وعلى قبول آلية رقابة وطنية زائفة اتخذت شكل لجنة فرنسية يرأسها السفير سكابيني، وذلك بموجب اتفاق وقعته معها في 16 تشرين الثاني/ نوفمبر 1940.[69] ولما كان نظام فيشي تابعًا لحكومة الرايخ، لم يكن لهذه اللجنة حول ولا قوة في منع انتهاكات اتفاقية جنيف بشأن أسرى الحرب المؤرخة في 1929، وعلى الأخص تحويل الأسرى إلى عمال مدنيين حتى يتسنى إجبارهم على العمل في الصناعات الحربية للرايخ.

1249 - تفسر هذه الخلفية التاريخية سبب إشارة صياغة المادة إلى اتفاق خاص "يعقد بين دول تكون إحداها مقيدة الحرية في التفاوض مع الدول الأخرى أو حلفائها بسبب أحداث الحرب، ولو بصفة مؤقتة، وعلى الأخص في حالة احتلال كل أراضيها أو جزء هام منها". يتضح تقييد حرية التفاوض في حالة الاحتلال على الأخص، ولكن استنادًا إلى مبدأ عدم جواز الانتقاص من الحقوق الواردة في اتفاقيات جنيف بطريق الاتفاقات الخاصة الذي تنص عليه المادة 6 المشتركة (التي تقابلها المادة 7 في الاتفاقية الرابعة)، ينطبق هذا الحظر بصرف النظر عن نشوء هذا الوضع – أي الاحتلال - على وجه التحديد.

9. الفقرة 6: تساوي الدول الحامية وبدائلها في الحقوق والمسؤوليات

1250 تعالج الفقرة 6 من المادة 10 حقوق بدائل الدول الحامية وواجباتها كليهما، ويعود أصلها إلى مشروع ستوكهولم. ينبغي ألا توجد أي مشكلات في تفسير امتيازات البديل المعين وفقًا للفقرتين 1 و2 من المادة 10 ومهامه، لأنها تماثل امتيازات الدول الحامية نفسها ومهامها. وبناءً على ذلك، تعني صياغة الفقرة 6 أن حقوق الدول الحامية ومسؤولياتها تطابق حقوق بدائلها المعينة طبقًا للفقرتين 1 و2 من المادة 10 ومسؤولياتها.[70]

1251 - لكن تصبح هذه المسألة على قدر أكبر من التركيب عندما يتصل الأمر بامتيازات اللجنة الدولية للصليب الأحمر، أو هيئة أخرى معينة وفقًا للفقرة 3، ومهامها. فعند تعيين هيئة من هذا القبيل بديلًا وفقًا لهذه الفقرة، توكل إليها مهمة تولي "الوظائف الإنسانية" التي تؤديها الدول الحامية. للاطلاع على مناقشة جوهرية، لا سيما تطور موقف اللجنة الدولية للصليب الأحمر من هذه المسألة التي رأت هذا التمييز غير مطابق لمقتضى الحال، انظر القسم ي.

10. التطورات منذ عام 1949

1252 تطورت المادة 10 على نفس النحو الذي تطورت به المادة 8 إلى حد كبير منذ عام 1949. فطبقًا لاستخدام اللفظ "على" الدال على الوجوب في الفقرتين 2 و3، نستنتج أن تعيين بديل للدول الحامية ليس متروكًا لاختيار أطراف النزاع وإنما هو التزام عليها. بتعبير آخر، متى اندلع نزاع مسلح دولي، ولم تعين دولة حامية أو بديل لها بالمعنى الوارد في الفقرة 1، وقع على أطراف النزاع التزام بتعيين بديل عن الدول الحامية طبقًا للفقرة 2 أو الفقرة 3. ومن الواضح أن تلك كانت نية صائغي المادة في عام 1949.

1253 - لكن منذ عام 1949، بدا أن تفسير المادة 10 بوصفها مادة ملزمة لم يعد يتماشى مع فهم الدول الحالي لها، ولا مع الممارسة الميدانية للجنة الدولية للصليب الأحمر. لم تعين بدائل للدول الحامية تعيينًا رسميًا عندما كان تعيينها واجبًا وفقًا لعبارة اتفاقيات جنيف. وعليه، وبالنظر إلى غياب أي اعتراض، يبدو أن أغلب الدول لا ترى في عدم تعيين دولة حامية في كل نزاع مسلح دولي انتهاكًا للالتزامات التعاهدية المفروضة على الأطراف السامية المتعاقدة: يبدو أن تطبيق المادة 10 فُسّر على أنه اختياري كما هي الحال مع المادة 8. لكن لم يصحب غياب الممارسة أي إشارة بأن الأطراف السامية المتعاقدة قد ترى أن المادة 10 سقطت في دائرة الإهمال.[71]

1254 - يمكن تحديد ثلاثة أسباب – مختلفة كليًا - لهذا التطور. أولًا: المادة شديدة التعقيد وتنص على اختيارات متعددة لتعيين البديل، في حين كانت نقطة الانطلاق فكرة بسيطة للغاية مستمدة من الممارسات السابقة: إذا لم تعين دولة حامية، أتيحوا لهيئة إنسانية كاللجنة الدولية للصليب الأحمر أن تنفذ بعض المهام التي توكل في الوضع العادي إلى الدول الحامية. ولسوء الحظ، ألقى تصور خاطئ بظلاله على كل المداولات التي دارت بشأن هذا الأمر: كلما زاد عدد الهيئات التي تمنح صلاحية لاضطلاع بهذا الدور، زاد عدد أطراف النزاعات المستعدة للموافقة على العمل الذي تقدمه بدائل الدول الحامية. ونتيجةً لذلك، أصبحت المقترحات الأخرى تضاف إلى الفكرة الأصلية. كان هذا هو الوضع على الأخص بالنسبة لمقترح فرنسا بتأسيس لجنة دولية سامية لحماية الإنسانية، الذي كان يهدف في الواقع إلى الاستعاضة عن الدول الحامية بهيئة دولية مسؤولة عن الإشراف على تنفيذ اتفاقيات جنيف. مضاعفة احتماليات تعيين البدائل يعني المزيد من عدم اليقين والانحرافات وصعوبات التفسير، ولم تنفذ الهيئة المقترحة أبدًا نظرًا لإثقالها بكل تلك الأعباء.

1255 - ثانيًا: الصعوبات السياسية التي كانت تحول جميعها بوتيرة مفرطة التكرار دون تعيين دولة حامية هي نفسها التي كانت تعوق تعيين هيئة بديلة.[72] وفي النهاية، هذا هو ما أدى إلى فشل إجراءات تعيين البديل التي تنص عليها المادة 10: لا يلزم تعيين بديل عن الدولة الحامية عندما يكون ذلك ممكنًا، لغياب العوائق أمام تعيين دول حامية؛ ولا يمكن تعيين بديل عند اللزوم لأن العقبات التي تحول دون تعيين دولة حامية تقف كذلك في سبيل تعيين بديل عنها.

1256 - ثالثًا: لا يمكن إنكار أن اللجنة الدولية للصليب الأحمر وسعت نطاق أنشطتها إلى حد هائل منذ عام 1949 استنادًا إلى حقها في اتخاذ المبادرات الإنسانية الذي تنص عليه اتفاقيات جنيف. وصل هذا التطور إلى درجة أن اللجنة الدولية للصليب الأحمر تنفذ بالفعل العديد من المهام التي توكل في الوضع العادي إلى الدول الحامية، وفي بعض الأحيان أغلب تلك المهام. وعليه فإن دافع الدول نحو تعيين هيئة بديلة في حالة غياب دولة حامية هو دافع ضعيف.

1257 - تختلف كل من الفكرتين التاليتين عن الأخرى: تظل إمكانية أن تعمل اللجنة الدولية للصليب الأحمر أو هيئة إنسانية أخرى بديلًا عن الدولة الحامية منفصلة عن حق الهيئات الإنسانية غير المتحيزة كاللجنة الدولية للصليب الأحمر في عرض خدماتها استنادًا إلى ما يشار إليه مرارًا بالحق في اتخاذ المبادرات الإنسانية.[73] وعليه، تحتفظ اللجنة الدولية للصليب الأحمر بحقها في اتخاذ المبادرات الإنسانية بمعزل عن تعيين دول حامية أو بدائل لها تعيينًا رسميًا في نزاع مسلح دولي ما، وبصرف النظر عن وقت ذلك التعيين.

1258 - وبصفة عامة، تفضل اللجنة الدولية للصليب الأحمر أن تعمل استنادًا إلى حقها في اتخاذ المبادرات الإنسانية الذي منحتها إياه اتفاقيات جنيف وبروتوكولاها الإضافيان. وعليه، بدلًا من العمل بديلًا عن الدول الحامية، أي تمثيل مصالح طرف معين في نزاع مسلح دولي وفقًا للمادة 10، تفضل اللجنة أن تعمل وفقًا لمهمتها بحماية جميع الأشخاص المتأثرين بالنزاع المسلح ومساعدتهم.[74]

ثبت المراجع المختارة

Abi-Saab, Georges, ‘Le renforcement du système d’application des règles du droit humanitaire’, Revue de droit pénal militaire et de droit de la guerre, Vol. XII, No. 2, 1973, pp. 223–235.

– ‘Les mécanismes de mise en œuvre du droit humanitaire’, Revue générale de droit international public, Vol. 82, No. 1, 1978, pp. 103–129.

– ‘The Implementation of Humanitarian Law’, in Antonio Cassese (ed.), The New Humanitarian Law of Armed Conflict, Vol. I, Editoriale scientifica, Naples, 1979, pp. 310–346.

Bugnion, François, ‘Le droit humanitaire applicable aux conflits armés internationaux, Le problème du contrôle’, Annales d’études internationales, Vol. 8, 1977, pp. 29–61.

– The International Committee of the Red Cross and the Protection of War Victims, ICRC/Macmillan, Oxford, 2003, pp. 845–910.

de La Pradelle, Paul, La Conférence diplomatique et les nouvelles Conventions de Genève du 12 août 1949, Les Éditions internationales, Paris, 1951, pp. 221–243.

– ‘Le contrôle de l’application des conventions humanitaires en cas de conflit armé’, Annuaire français de droit international, Vol. II, 1956, pp. 343–352.

Domb, Fania, ‘Supervision of the Observance of International Humanitarian Law’, Israel Yearbook on Human Rights, Vol. 8, 1978, pp. 178–221.

Dominicé, Christian, ‘The implementation of humanitarian law’, in Karel Vasak (ed.), The International Dimensions of Human Rights, Vol. II, UNESCO, Paris, 1982, pp. 427–447.

Draper, Gerald I.A.D., ‘The implementation of international law in armed conflicts’, International Affairs (London), Vol. 48, 1972, pp. 46–59.

– ‘The implementation and enforcement of the Geneva Conventions of 1949 and of the Two Additional Protocols of 1978’ (sic), Collected Courses of the Hague Academy of International Law, Vol. 164, 1979, No. III, pp. 1–54.

Forsythe, David P., ‘Who Guards the Guardians, Third Parties and the Law of Armed Conflicts’, American Journal of International Law, Vol. 70, No. 1, 1976, pp. 41–61.

Gasser, Hans-Peter, ‘Scrutiny’, Australian Year Book of International Law, Vol. 9, 1985, pp. 345–358.

Guggenheim, Paul, Traité de droit international public, Vol. II, Georg & Cie, Geneva, 1953, pp. 332–337.

Janner, Antonino, La Puissance protectrice en droit international d’après les expériences faites par la Suisse pendant la seconde guerre mondiale, Verlag von Helbing und Lichtenhahn, Basel, 1948 (reprint 1972).

Kolb, Robert, ‘Protecting Powers’, in Andrew Clapham, Paola Gaeta and Marco Sassòli (eds), The 1949 Geneva Conventions: A Commentary, Oxford University Press, 2015, pp. 549–560.

Levie, Howard S., ‘Prisoners of War and the Protecting Power’, American Journal of International Law, Vol. 55, No. 2, 1961, pp. 374–397.

– Prisoners of War in International Armed Conflict, International Law Studies, U.S. Naval War College, Vol. 59, 1977, pp. 255–293.

Patrnogic, Jovica, ‘Internationalisation du contrôle des Conventions humanitaires en cas de conflit armé’, Annales de droit international médical, No. 21, April 1971, pp. 33–51.

– ‘Implementation of the Geneva Conventions of 1949 and Additional Protocols of 1977’, European Seminar on Humanitarian Law (Jagellonean University, Krakow, 1979), Polish Red Cross/ICRC, Warsaw/Geneva, 1979, pp. 87–100.

Peirce, Captain George A.B., ‘Humanitarian Protection for the Victims of War: The System of Protecting Powers and the Role of the ICRC’, Military Law Review, Vol. 90, 1980, pp. 89–162.

Pictet, Jean S., ‘Les Conventions de Genève de 1949: Aperçu des règles d’application’, The Military Law and the Law of War Review, Vol. XII, No. 2, 1973, pp. 59–99.

– Humanitarian Law and the Protection of War Victims, A.W. Sijthoff, Leiden, 1975, pp. 61–67.

Sandoz, Yves, ‘Implementing international humanitarian law’, International Dimensions of Humanitarian Law, Henry Dunant Institute, Geneva, 1988, pp. 259–282.

Sassòli, Marco, ‘Mise en œuvre du droit international humanitaire et du droit international des droits de l’homme : Une comparaison’, Annuaire suisse de droit international, Vol. XLIII, 1987, pp. 24–61.

Siordet, Frédéric, The Geneva Conventions of 1949: The Question of Scrutiny, ICRC, Geneva, 1953.

Takemoto, Masayuki, ‘The scrutiny system under international humanitarian law: An analysis of recent attempts to reinforce the role of protecting powers in armed conflicts’, Japanese Annual of International Law, Vol. 19, 1975, pp. 1–23.

Vourkoutiotis, Vasilis, ‘What the Angels Saw: Red Cross and Protecting Power Visits to Anglo-American POWs, 1939–45’, Journal of Contemporary History, Vol. 40, No. 4, 2005, pp. 689–706.

Wylie, Neville, ‘Protecting powers in a changing world’, Politorbis, No. 40, 2006, pp. 6–14.

---------------

[1] - انظر اتفاقية جنيف الثانية، المادة 10؛ واتفاقية جنيف الثالثة، المادة 10؛ واتفاقية جنيف الرابعة، المادة 11.

[2] - للمزيد من المعلومات عن تعيين وتكليف دولة حامية، انظر المادة 8 المشتركة (تقابلها المادة 9 في الاتفاقية الرابعة).

[3] - See William McHenry Franklin, Protection of Foreign Interests, A Study in Diplomatic and Consular Practice, United States Government Printing Office, Washington, 1946, pp. 254–256 and 266–268, and Janner, p. 24.

[4] - تعرف المادة 2(د) من البروتوكول الإضافي الأول لفظ "البديل" على أنه "هيئة تحل محل الدولة الحامية طبقًا للمادة الخامسة".

[5] - للاطلاع على معلومات بشأن الاتفاقات الخاصة في النزاعات المسلحة غير الدولية، انظر التعليق على المادة 3 المشتركة، القسم ك.

[6] - For historical references to these two cases, see Bugnion, 2003, p. 903, fn. 3.

[7] - See ibid. pp. 869–870.

[8] - في ديسمبر 1941 على سبيل المثال، عارض الرايخ تولي سويسرا عدد من تكليفات الحماية التي كانت تمارسها قبل ذلك الولايات المتحدة، وكانت الذريعة في ذلك أن ألمانيا لم تعد تعتبر أي دولة غادرت حكومتُها أرض ألمانيا الوطنية بلدًا متحاربًا (كما في حالات بلجيكا وهولندا والنرويج على سبيل المثال لا الحصر)؛see Rousseau, p. 87, and Janner, p. 23.بالإضافة إلى ذلك، بعد اتفاقيتي استسلام ألمانيا واليابان، قررت سويسرا أن تتخلى عن حماية المصالح الألمانية لاختفاء حكومة الرايخ، وأن تتخلى كذلك عن حماية المصالح اليابانية لأن اليابان قد أجبرت على قطع كل علاقاتها الدبلوماسية.See Janner, pp. 12 and 29–30.

[9] - Bugnion, 2003, p. 871.

[10] - Ibid. p. 868.

[11] - Ibid. p. 871.

[12] - Report of the International Committee of the Red Cross on its Activities during the Second World War (September 1, 1939–June 30, 1947), Volume I: General Activities, ICRC, Geneva, May 1948, pp. 352–353, 357 and 359.

[13] - Bugnion, 2003, pp. 871–872.

[14] - Ibid. p. 872. See also Catherine Rey-Schyrr, De Yalta à Dien Bien Phu: Histoire du Comité international de la Croix-Rouge 1945–1955, ICRC/Georg, Geneva, 2007, pp. 160–163.

[15] - Final Record of the Diplomatic Conference of Geneva of 1949, Vol. II-B, p. 21 (ICRC statement).

[16] - Report of the Conference of Government Experts of 1947, pp. 262–267 and 270–271.

[17] - For further historical information, see also de La Pradelle, 1951, pp. 225–234.

[18] - See Draft Conventions submitted to the 1948 Stockholm Conference, pp. 8–9, 36–37, 57 and 157.عدلت الإشارة إلى الأشخاص المعنيين بحيث تلائم كل اتفاقية من اتفاقيات جنيف.

[19] - Minutes of the Legal Commission at the 1948 Diplomatic Conference, pp. 73–79.

[20] - Draft Conventions adopted by the 1948 Stockholm Conference, draft article 8/9/9/9, pp. 11–12, 34, 55 and 116.

[21] - الاجتماعات الثالث عشر والرابع عشر والخامس عشر والسادس عشر والسابع عشر والثامن عشر والتاسع عشر من اجتماعات اللجنة الخاصة.

[22] - Final Record of the Diplomatic Conference of Geneva of 1949, Vol. I, pp. 48, 62, 75, 114, 206, 226–227, 245–246, 299, 343–357 and 361; Vol. II-A, pp. 208–209, 222–223, 578 and 849; Vol. II-B, pp. 21–23, 60–69, 74–75, 80, 89, 110–112, 27, 92–93, 96–97, 118–119, 106, 29–30, 34, 130–131, 38–39, 158, 166, 172, 190, 346–352, 487–489 and 521–524; Vol. III, pp. 30–34, 102–103 and 182.

[23] - "رأى م. دي ألبا وجوب توسيع وظائف المنظمات الإنسانية، وعلى الأخص اللجنة الدولية للصليب الأحمر، في سبيل تمكينها من أن تحل محل الدول الحامية إلى أقصى درجة ممكنة"،Final Record of the Diplomatic Conference of Geneva of 1949, Vol. II-B, p. 22 (Mexico).

[24] - رأى الوفد الفرنسي أن "دور اللجنة الدولية للصليب الأحمر يختلف تمامًا عن دور الدولة الحامية"،Final Record of the Diplomatic Conference of Geneva of 1949, Vol. II-B, p. 22 (France);ورأى الوفد الأسترالي أن "الحكومة الأسترالية ترى أن اللجنة الدولية للصليب الأحمر لا تستطيع أن تعمل بديلًا عن الدول الحامية"،ibid. pp. 22–23 (Australia).

[25] - The French proposal is published in ibid. Vol. III, pp. 30–31; for the minutes of the deliberations, see ibid. Vol. II-B, pp. 22, 60–63, 110–112, 27, 92–93, 96–97, 118–119, 106, 34, 130–131 and 487–489; for Resolution 2 of the Diplomatic Conference, see ibid. Vol. I, p. 361.

[26] - The UK amendment is published in ibid. Vol. III, pp. 31–32.

[27] - Ibid. Vol. II-B, pp. 60–69.

[28] - Ibid. pp. 22, 29–30, 130, 347–348, 350–351 and 352.

[29] - Ibid. p. 352.

[30] - Ibid. Vol. I, p. 355, and Vol. II-B, pp. 537–538.للاطلاع على مناقشة بشأن هذا التحفظ، انظر القسم ه.

[31] - ورد نفس التفسير في تقرير اللجنة المشتركة المقدم إلى جلسة المؤتمر الدبلوماسي لعام 1949 المنعقدة بحضور جميع أعضائه،ibid. Vol. II-B, p. 130.

[32] - Ibid. p. 21 (ICRC statement).

[33] - Ibid. pp. 21-23 (Australia, France, United Kingdom and USSR).

[34] - Ibid. pp. 21-23 (Canada, France).

[35] - تترك صياغة الفقرة 1 حيزًا للتفسير، لكن يبدو أن استخدام أداة التعريف في العبارة الافتتاحية "للدول السامية المتعاقدة" يشير إلى أن المؤتمر الدبلوماسي لعام 1949 كان قد رأى بعين المستقبل عقد جميع الدول السامية المتعاقدة اجتماعًا، أو تشاورًا فيما بينها، لتأسيس هيئة تعهد إليها بالمهام التي تسند إلى الدول الحامية بموجب اتفاقيات جنيف، أو أن تعهد إلى هيئة قائمة بالفعل بهذه المهام. ولو كان قد انتبه إلى أن عددًا محدودًا فقط من الأطراف السامية المتعاقدة هو من له ذلك الحق، لم تكن أداة التعريف لتستخدم في العبارة الافتتاحية.

[36] - Final Record of the Diplomatic Conference of Geneva of 1949, Vol. II-B, pp. 92–93 (Denmark, USSR, France).

[37] - Ibid. Vol. II-B, p. 80; Vol. III, pp. 32–33.

[38] - Ibid. Vol. II-B, p. 80.

[39] - Ibid. Vol. I, p. 361.

[40] - For a description of the French Government’s attempts to canvass support for its proposal after the 1949 Conference and an explanation of why they failed, see de La Pradelle, 1956.

[41] - رغم أن الحركة الدولية للصليب الأحمر والهلال الأحمر أشارت إلى مبدأ عدم التحيز فور تأسيسها في عام 1863، لم يرد تعريفه رسميًا إلا في إعلان المبادئ الأساسية للصليب الأحمر الذي أقره المؤتمر الدولي العشرون للصليب الأحمر الذي انعقد في فيينا في عام 1965 حيث جاء التعريف على النحو التالي: "عدم التحيز: لا تفرق [الحركة الدولية للصليب الأحمر والهلال الأحمر] بين الأشخاص على أساس الجنسية أو العرق أو المعتقدات الدينية أو الطبقة أو الآراء السياسية. وهي تسعى إلى التخفيف من معاناة الأفراد، لا يقودها في ذلك إلا احتياجاتهم، وتسعى كذلك إلى منح الأولوية إلى حالات الضيق الأكثر إلحاحًا". للمزيد من التحليل لمفهوم "عدم التحيز"، انظر التعليق على المادة 9، الفقرة 1160. وكلمة "كفاءة" هي لفظ دارج يجب تفسيره حسب معناه المعتاد.

[42] - لا تذكر الفقرة الثانية من المادة 10 نفسها إلا "هيئة من هذا القبيل"، مشيرة – من حيث موضوع المادة 10(2) - إلى الصفات المذكورة في الفقرة الأولى.

[43] - Final Record of the Diplomatic Conference of Geneva of 1949, Vol. II-B, p. 22 (France).

[44] - Ibid. pp. 65–66.

[45] - For further historical background, see Wylie, p. 11:يذكر وايلي:كان أغلب الدول راغبًا في قبول المساعدة من غير أطراف النزاع، لكن ممانعة موسكو في الموافقة على وجود دول حامية محايدة داخل الاتحاد السوفيتي، وخاصةً إذا كانت تتمتع بسلطات واسعة للتصرف نيابةً عن أسرى الحرب، تبين أنه حجر عثرة كؤود عندما طرحت مسألة الوضع القانوني للدول الحامية للمناقشة في المؤتمر الدبلوماسي لعام 1949. أصبح من الواضح كذلك أن موسكو لم تكن راغبة في السماح للدول بترشيح هيئات لحماية الأسرى الموجودين في عهدتها، دون الحصول على الموافقة المسبقة من حكومة بلادهم.

[46] - Final Record of the Diplomatic Conference of Geneva of 1949, Vol. I, p. 355. See also see Claude Pilloud, ‘Reservations to the Geneva Conventions of 1949’, International Review of the Red Cross, Vol. 16, No. 180, March 1976, pp. 117–120, and Vol. 16, No. 181, April 1976, pp. 163–187, especially at 117–120.

[47] - Information taken from the ICRC’s Treaties and Documents database, available on the ICRC website https://www.icrc.org/.

[48] - For details, see above ‘Reservations or declarations’ to Article 10.

[49] - اتفاقية فيينا لقانون المعاهدات (1969)، المادة 21(1)(أ)-(ب). انظر أيضًا لجنة القانون الدولي، تقرير الدورة الثالثة والستين، (A/66/10/Add. 1)، 2011، صفحة 454، الفقرة 4-2-4، الفقرة الفرعية 3:بقدر ما يعدل التحفظ الُمنشأ الأثـر القـانوني لـبعض أحكـام المعاهـدة، يكـون لصاحب ذلك التحفظ حقوق وتكون عليه التزامات بموجب هـذه الأحكـام، بـصيغتها المعدلـة بموجب التحفظ، في علاقاته مع الأطراف الأخـرى الـتي أُنـشئ الـتحفظ إزاءهـا. ويكـون لهـذه الأطـراف الأخـرى حقـوق وتكـون عليهـا التزامـات بموجـب هـذه الأحكـام، بـصيغتها المعدلـة بموجب التحفظ، في علاقاتها مع صاحب التحفظ.للمزيد من التحليل لمبدأ "التطبيق المتبادل في التحفظات"، انظر الصفحات من 628 إلى 635.

[50] - للتفاصيل، انظر الفقرة 1225.

[51] - للمزيد من التفاصيل بشأن مفهوم الهيئات الإنسانية المحايدة، انظر التعليق على المادة 9، القسم ج-3-ب.

[52] - Final Record of the Diplomatic Conference of Geneva of 1949, Vol. II-B, p. 29 (USSR).

[53] - Ibid. pp. 111 and 130 (both reports have identical wording on this point).

[54] - See also Dominicé, p. 428.

[55] - For references on this point, see Bugnion, 2003, pp. 905–906, fn. 44.

[56] - Final Record of the Diplomatic Conference of Geneva of 1949, Vol. II-B, pp. 61 and 63 (ICRC statement).

[57] - Ibid. p. 130.

[58] - ‘Memorandum sur l’activité du Comité international de la Croix-Rouge en l’absence d’une Puissance protectrice’, Document D 141, 1 May 1951.

[59] - Ibid. p. 18.استخدمت اللجنة الدولية للصليب الأحمر عبارة "شبه بديل" لتحديد التكليف الذي قد يوكل إليها بموجب المادة 10(3) وللتأكيد على الفرق بين ذلك التكليف المحدود، الذي لا يشمل إلا بعض المهام الملقاة على عاتق الدول الحامية، وتكليف البديل الأصيل، الذي يجب عليه أن يؤدي كل المهام الملقاة على عاتق الدول الحامية بموجب اتفاقيات جنيف. لكن اتفاقيات جنيف لا تورد عبارة "شبه بديل"، وكل ما تفعله هذه العبارة هو إحداث بلبلة في فهم المسألة.

[60] - Ibid. pp. 18–20.

[61] - Ibid. pp. 20–24.

[62] - Report of the Conference of Government Experts of 1971, p. 109, para. 553.

[63] - See ibid.; Report of the Conference of Government Experts of 1972 p. 180, para. 4.71, and pp. 207–208, para. 5.46; ICRC, Draft Additional Protocols to the Geneva Conventions of August 12, 1949: Commentary, October 1973, p. 13; and Official Records of the Diplomatic Conference of Geneva of 1974–1977, Vol. 8, p. 146. See also Bugnion, 2003, pp. 884–885.

[64] - لتفاصيل عن هذه النزاعات الخمسة، انظر التعليق على المادة 8، الفقرة 1115.

[65] - For further analysis, see Bugnion, 2003, pp. 889–894.

[66] - Final Record of the Diplomatic Conference of Geneva of 1949, Vol. III, pp. 31–32.

[67] - Ibid. Vol. II-B, p. 69.

[68] - Ibid. Vol. III, p. 31.

[69] - Protocol of 16 November 1940 between Germany and Vichy France, Berlin, 16 November 1940, quoted by Georges Scapini, Mission sans gloire, Morgan, Paris, 1960, pp. 36–37.

[70] - للاطلاع على موجز بالمهام الموكلة إلى الدول الحامية بموجب اتفاقيات جنيف المؤرخة في 1949، انظر التعليق على المادة 8، القسم ه.

[71] - See also Kolb, pp. 558–559.

[72] - للاطلاع على تحليل لهذه الصعوبات، انظر التعليق على المادة 8، الفقرتين 1117 و1118.

[73] - انظر بشأن الأساس القانوني لحق اللجنة الدولية للصليب الأحمر في اتخاذ المبادرات الإنسانية، على وجه التحديد المادة المشتركة 3(2)، والمادة المشتركة 9 (تقابلها المادة 10 في اتفاقية جنيف الرابعة)، والمادة 81 من البروتوكول الإضافي الأول. انظر أيضًا المادة 5(3) من النظام الأساسي والنظام الداخلي للحركة الدولية للصليب الأحمر والهلال الأحمر المؤرخ في 1986.

[74] - See also Marco Sassòli, Antoine A. Bouvier and Anne Quintin, How Does Law Protect in War?, Vol. I, 3rd edition, ICRC, Geneva, 2011, p. 366:يذكر ماركو ساسولي، وأنطوان أ. بوفييه، وآن كوينتين: "اللجنة الدولية للصليب الأحمر، من جانبها، غير مهتمة بالعمل بديلًا عن الدول الحامية، لأنها تستطيع أن تنفذ أغلب مهام الدول الحامية باعتبار ذلك من حقوق اللجنة نفسها، دون أن تعطي الانطباع بأنها تمثل مصالح دولة واحدة فقط وليس كل الضحايا."؛and Kolb, pp. 557–558:ويذكر كولب: "في جميع [حالات عدم تعيين دولة حامية] كانت اللجنة الدولية للصليب الأحمر تعمل نوعًا ما بديلًا بحكم الواقع (de facto) عن الدول الحامية. ومع ذلك كانت تنفذ المهام باسمها، ووفقًا لمهمتها، ولا تشدد على أنها كانت تتصرف بوصفها ممثلة عن دولة بعينها".

Commentary of 1952

ARTICLE 10 -- SUBSTITUTES FOR PROTECTING POWERS

[p.113] GENERAL

This Article supplements Article 8 , and cannot be considered except in conjunction with the latter, on which see the commentary above (1).

Protecting Powers are not, we must repeat, a creation of the Geneva Conventions. They constitute an institution -- or more exactly, just a practice -- of international law, much older than the Conventions. The appointment of a Protecting Power is a private matter between the Power of Origin, which appoints, the Protecting Power, which is appointed, and the State of Residence, in which the functions of the Protecting Power are to be exercised. The 1949 Conventions do not come into these arrangements. All they do is to designate, in the person of the Protecting Power, the third party entitled to be entrusted, not by the Power of Origin alone, but this time by all the High Contracting Parties, with a higher mission -- that of participating in the application, and supervising the observance, of the Conventions.

The exercise of the Protecting Power's functions accordingly presupposes the juridical existence and the capacity to act of the three parties to the contract. In the event of one of the parties ceasing to exist, or merely ceasing to be recognized by one of the other two, or again, in the event of its losing its capacity to act, the Protecting Power's mandate comes to an end automatically.

This occurred on numerous occasions in the Second World War. When the Protecting Power itself ceased to function, the gap could be filled by the Power of Origin appointing another neutral State to take its place. Thus, towards the end of the war Switzerland and [p.114] Sweden between them were acting as Protecting Powers for practically all the belligerent States. But, when it was one of the two belligerents whose legal or actual existence, or capacity to act, ceased, millions of individuals in the hands of the enemy were left for good or evil at the mercy of the latter.

The International Committee of the Red Cross for its part could not allow its interest in the victims of war to be overridden by juridical considerations. Juridical considerations were a matter for Governments. In the eyes of the International Committee on the other hand soldiers who were sick, wounded, or prisoners of war were always suffering human beings, whether the country for which they fought was, or was not, recognized by its opponent. The urgency of the need for treatment of their sickness or their wounds did not depend on the entry into force or the lapsing of a Convention. Accordingly the International Committee set itself with varying, and generally limited, success to make its traditional humanitarian assistance available to prisoners of war whose title to protection under the 1929 Convention was contested (2). It did more. In certain cases, where there was no Protecting Power, the Committee was able, either on its own initiative or at the request of one of the Parties, to engage in certain activities reserved to the Protecting Power (3).

The International Committee of the Red Cross took all these points into consideration when it embarked on the study of the revision of the existing Conventions and the draft of a new one. After considering various solutions and consulting the Conference of Government Experts of 1947 (4), the Committee drafted an Article, common to all four Conventions, which was approved by the Stockholm Conference and taken as the basic text of the Diplomatic Conference of 1949. It ran as follows:

"The Contracting Parties may at any time agree to entrust to a body which offers all guarantees of impartiality and efficacy the duties incumbent on the Protecting Powers by virtue of the present Convention."

[p.115] Furthermore, if wounded and sick, or members of the medical personnel and chaplains do not benefit, or cease to benefit, by the activities of a Protecting Power or of the said body, the Party to the conflict in whose hands they may be, shall be under the obligation to make up for this lack of protection by inviting either a neutral State or an impartial humanitarian body such as the International Committee of the Red Cross, to assume in their behalf the duties devolving by virtue of the present Convention on the Protecting Powers.

Whenever the Protecting Power is named in the present Convention, such reference also designates the bodies replacing it in the sense of the present Article."

This text was the occasion of arduous, and frequently confused, discussions. To the principle there was little opposition; but the wording gave rise to numerous amendments (5).

Some felt that the second paragraph was not sufficiently precise. There should, they said, be a clearer distinction between the different cases in which a substitute was to be found for a Protecting Power. A neutral State and a humanitarian organization could not be placed on the same footing for service as substitutes. The International Committee of the Red Cross itself said that it could hardly act as a substitute for a Protecting Power in the full and true sense of the word. The independence, by which all its activities were conditioned, would not permit of its acting as the agent of a particular Power. It might be able, within the measure of its means, to take over the humanitarian duties of the Protecting Power; but there were other duties of an administrative, or even a political, character, which it could not carry out. The discussion was now tending towards the idea of making a distinction between substitutes proper of Protecting Powers and recourse, in the event of the substitute itself ceasing to function, to a humanitarian organization.

Other delegations were afraid that the substitute, being appointed by the Detaining Power, would not have the requisite independence, or would lose sight of the interests of the Power of Origin. Others again were apprehensive of an Occupying Power evading the provisions of the Article by the conclusion of a special agreement with the Government of the occupied country, where that Government was dominated, and perhaps even set up, by the occupant.

Another view, first expressed by the Conference of Government Experts in connection with the new Civilians Convention, was put forward on several occasions by the French Delegation. It was to the [p.116] effect that, in the event of a general war in which there were no neutral States left, the provisions of the Article would remain inoperative, unless some special organization was set up in peacetime.

These various standpoints found embodiment in three main amendments or proposals, as follows:

1. An elaborate amendment of the United Kingdom, proposing to split up the second paragraph of the Stockholm draft into three separate parts, dealing with three possible ways (conceived as successive, and not alternative possibilities) of replacing the Protecting Power (6).

2. A French proposal to insert in all four Conventions the provision adopted at Stockholm for prisoners of war only. The object of the amendment was to prevent the conclusion of special agreements between the Occupying Power and the adverse Government, since the latter's liberty of action would be restricted.

3. Another French proposal for a new Article setting up a "High international Committee", consisting of 30 persons of established impartiality, to replace the Protecting Power.

The United Kingdom amendment was discussed line by line. Parts of it were adopted; others were rejected. It was then redrafted, and led ultimately to the division of the second paragraph of the Stockholm text into two distinct parts, which became paragraphs 2 and 3 of the Article in its final form. The United Kingdom amendment also led to the adoption of the new paragraph 4.

The first French proposal, which was adopted, resulted in the insertion, in all four Conventions, of paragraph 5, which was originally meant to figure only in the Third (Prisoners of War) Convention. The second French proposal was accepted by some; but others pointed out the various practical difficulties which it would involve. It was accordingly given the form of a simple recommendation, and adopted as such as Resolution 2 (7).

In the end paragraphs 1, 5 and 6 were approved unanimously in the Joint Committee, while paragraphs 2, 3 and 4, and the Article as a whole, [p.117] were approved only by a majority. At the plenary meeting of the Conference the Article was finally adopted by 30 votes to 8. Opposition, which was persistent and recurred at every stage of the discussion, was confirmed by reservations at the time of signature (8). It was directed above all against paragraphs 2 and 3. Numerous delegations were unwilling to allow a Detaining -- that is to say, an enemy -- Power to appoint a substitute of its own choice without the agreement of the Power of Origin. It may have been due to the confused nature of the discussions, or to inevitable defects in the translation of oral discussions, but this view was founded on a misunderstanding of the purport of paragraphs 2 and 3. The opponents of the text based their contentions on the idea that if the Protecting Power chosen by the Power of Origin ceased to function, it would follow automatically that the adverse Power would alone be qualified to find it a successor (9).

It is true that, in the enumeration of the successive cases of absence of protection, the Conference omitted to state that where the Protecting Power ceased to function, it would rest with the Power of Origin to appoint a substitute. But this was an omission which it did not rest with the Conference to make good. It was not for the Conference to create or to regulate the system of Protecting Powers, which is governed by international usage. All that the Conference was called upon to do was to determine the particular duties of co-operation and supervision to be assigned to the Protecting Power and, in the event of the absence of any Protecting Power, to decide to whom, and in what manner, the duties of the latter should be transferred

[p.118] PARAGRAPH I -- SPECIAL INTERNATIONAL ORGANIZATION

By the mere fact of choosing a Protecting Power, in accordance with international usage, a belligerent State appoints the latter to play the part indicated in Article 8 , and to perform the duties which the part entails.

The first paragraph of Article 10 gives the High Contracting Parties the option of entrusting this high mission to a special organization.

The provision relates only to the duties envisaged by the Convention, It does not in any way affect the right of the Power of Origin to appoint an ordinary Protecting Power; nor does it affect the normal duties of a Protecting Power, such as the safeguarding of the diplomatic, commercial and financial interests of the Power of Origin ' vis-à-vis ' its adversary, or the protection of individuals and their property over and above the protection provided by the Conventions. All that remains a private matter between the parties concerned.

Accordingly a belligerent Power may quite well appoint simultaneously:

(a) a neutral State as ordinary Protecting Power, to perform the usual duties of a Protecting Power, other than the duties for which the Convention provides;

(b) (by agreement with the enemy) an organization as described in paragraph 1, to perform the duties for which the Convention provides.

The belligerent cannot appoint any organization he pleases. Two conditions are essential: there must be agreement between both parties as to the appointment; and the organization appointed must offer every guarantee of ' impartiality ' and ' efficacy '.

What is meant by "impartiality" has been already shown (10). But it is difficult to define here the conditions for "efficacy", since they will depend on the nature, extent and degree of localization of the conflict. The guarantees of efficacy are to be sought mainly in the financial and material resources which the organization has at its command and, even more perhaps, in its resources in qualified staff. Its independence in [p.119] relation to the Parties to the conflict, the authority it has in the international world, enabling its representatives to deal with the Powers on a footing of equality, and finally its accumulated experience -- all these are factors calculated to weigh heavily in deciding the parties to agree to its appointment. Without such agreement the special organization to which paragraph I relates cannot be appointed; and in the absence of such agreement the duties for which the Convention provides fall automatically to the Protecting Powers.

Paragraph 1 is applicable ' at any time '. There are three conceivable contingencies in which it may be applicable:

(a) In peacetime the High Contracting Parties may conclude an ad hoc agreement by which the role assigned by the Convention to the Protecting Powers is to be entrusted, in the event of armed conflict, to a special organization designated by name. In such a case, as soon as a conflict breaks out between two or more of the High Contracting Parties, the organization in question will be invested with the functions arising out of Article 8 . The Protecting Powers appointed by the Parties to the conflict will thereupon be ipso facto freed of responsibility for performing the said functions.

Such was the original idea voiced at the Conference of Government Experts in 1947. But the agreement regarding the appointment of a special organization need not necessarily be concluded between all the Powers parties to the Convention. It may be the act of some of them only, in which case the special organization will not be invested with the functions arising out of Article 8 except in regard to relations between adversaries who are parties to the agreement. For all other purposes the Protecting Powers will continue to discharge these functions.

(b) At the outset of hostilities the Parties to the conflict, in appointing their respective Protecting Powers, may agree to have recourse to a special organization for the application of the Convention. An agreement of this kind, handing over to the special organization the functions for which Article 8 provides, relieves the Protecting Powers eo ipso of those functions, leaving them to pursue their other activities arising out of international usage.

(c) In the course of the conflict the opposing Parties may agree for some reason -- in order, for example, to relieve the Protecting Powers -- to entrust to a special organization a part of the functions exercised by those Powers under the Convention.

[p.120] It may be noted that in any one of these three contingencies the Parties to the conflict are free to entrust to the special organization (if it agrees) the other duties, independent of the Conventions, of the Protecting Power. It was not for the Convention to lay down rules on the point. It was a matter falling within the exclusive competence of the Parties concerned.

The Diplomatic Conference refrained from any more precise indication, even by analogy, of the organization to which the paragraph relates. The organization may be one which is specially created for the sole purposes of Article 10, or it may be an organization already existing. The latter may be either specialized or not; it may be official or private, international or national. What matters is its impartiality.

PARAGRAPH 2 -- ABSENCE OP PROTECTING POWER

We here come to the actual appointment of the substitute for the Protecting Power. Under what conditions and at what moment does the paragraph become applicable?

The text, as we have seen, gave rise to serious opposition, and even led to reservations (11). It was feared that a Detaining Power might appoint a substitute of its own choice, not approved by the Power of Origin who is primarily concerned, by the simple process of inducing the Protecting Power appointed by the Power of Origin to renounce its functions.

These apprehensions were unfounded. In the first place the text does not speak of "the activities of ' the ' Protecting Power appointed at the outset of the conflict" but of "the activities of ' a ' Protecting Power". We can only repeat the essential point that the Convention does not affect the process of appointment of the Protecting Power, which is governed by international usage. The disappearance, renunciation or disclaimer of the Protecting Power originally chosen by the Power of Origin does not in any way deprive the latter of its freedom to appoint another neutral State to take the place of the first, or a third to take the place of the second, or a fourth to take the place of the third, and so on. These successive appointees are not "substitutes" for the first Protecting [p.121] Power. They are Protecting Powers on precisely the same footing as the first Protecting Power. So long as there is a Protecting Power of some sort, and the adversaries have not had recourse to the possibility for which paragraph 1 provides, only Article 8 is applicable. The case is the same where, the Parties to the conflict having had recourse to paragraph 1 and appointed a special organization, the organization ceases for one reason or another to function. Its disappearance does not in any way deprive them of the right to appoint, each for himself, an ordinary Protecting Power, Better still, the Protecting Powers they appoint for the discharge of the ordinary representative functions will in such case become automatically responsible under Article 8 for the duties for which the Conventions provide.

The above considerations, the actual wording of paragraph 2, and the fact that it is the Detaining Power (that is to say, the Power which would appear to be the least suitable for the purpose) which is made responsible for ensuring the protection of enemy personnel fallen into its hands, all go to show that paragraph 2 cannot, and must not, be applied until all other possibilities of arranging for their protection by means of either a Protecting Power or a special organization -- both of which solutions imply the express consent of the Power of Origin -- have been exhausted.

In practice such an eventuality could hardly occur, unless the Power of Origin ceased to exist. The Detaining Power could not in such a case be blamed for choosing a substitute without the consent, or in defiance of the wishes, of the Power of Origin, since the latter would not be in a position to conclude a valid agreement or, in fact, to express an opinion of any sort. Better a protector appointed by the Detaining Power itself than no protector at all. The same argument would hold good if the Power of Origin persistently refrained from appointing, or refused to appoint, a Protecting Power.

The Detaining Power has not a completely free hand in the choice of the substitute. It has to "request a neutral State, or such an organization" to take the position. It cannot therefore appoint an allied Power. The State, if it is to be a State, must be neutral. It is, of course, possible for a State to be neutral (that is to say, not to be involved in the conflict on either side) and at the same time to be bound by a treaty of friendship with the Detaining Power. But its very neutrality will leave it a certain minimum of independence in relation to the Detaining [p.122] Power. It was hardly possible in the Convention to go into further detail. But it is obvious that a State which, while keeping out of the conflict, has previously broken off diplomatic relations with the camp opposed to the Detaining Power will be ineligible.

The text leaves no choice as to the organization to which recourse may be had. There can only be one such organization, if there is one at all. The words "or such an organization" do not mean any organization which offers all guarantees of impartiality and efficacy. They can only refer to the organization mentioned in the previous line as being "provided for in the first paragraph above", that is to say, an organization appointed by previous agreement between the Contracting Parties, and consequently accepted in advance by the Power of Origin.

The neutral State or organization thus appointed by the Detaining Power is not really a Protecting Power. Its appointment is exceptional, and is only made in order to apply the Convention. It entitles it to perform all the duties devolving upon a Protecting Power under the Convention, but no others.

PARAGRAPH 3 -- IN DEFAULT OF SUBSTITUTES

We come to the final stage where, no organization having been appointed under paragraph 1, and the Power of Origin being no longer in a position to appoint a Protecting Power, the Detaining Power, having made every effort under paragraph 2, has failed to find a neutral State. There are no longer any possible substitutes. It is then that, as a last resource, the Convention calls upon a humanitarian organization.

The Convention's request in this case is no longer to "undertake the functions performed by a Protecting Power". It speaks only of "humanitarian functions". That is logical. There is no longer any question of a real substitute, and a humanitarian organization cannot be expected to fulfil all the functions devolving on a Protecting Power under the Conventions. What the humanitarian organization is asked to do, in the chaotic conditions which would exist if there were no longer any neutral States, is to undertake those activities, at least, which bring directly and immediately to the persons protected by the Convention, the care which their condition demands. This distinction has, moreover, the advantage of showing that the humanitarian organization referred [p.123] to in paragraph 3, unlike a Protecting Power or its substitute, does not act, as it were, as an agent or official, but rather as a voluntary helper. This is of great importance -- to the International Committee of the Red Cross at any rate -- in that it safeguards the

independence of the organization; and that is an essential condition for its humanitarian work.

The Detaining Power must request the intervention of the humanitarian organization, And should the humanitarian organization anticipate its approaches with a spontaneous offer of services, the Detaining Power must accept them.

The obligation to ask for such services is unconditional. Consequently, a Detaining Power which was justified in declining the offer of services of a particular humanitarian organization, would not thereby be relieved of its obligation, but would have to ask for the co-operation of another organization. The same obligation would be operative in the event of the first organization which it approached, or which offered its services, ceasing to function for any reason.

On the other hand, the obligation to accept offers of services is qualified by the condition "subject to the provisions of this Article"; and these provisions can only be those of the present paragraph and paragraph 4. The Detaining Power cannot therefore decline these offers of service, unless it has already applied for, and obtained, the co-operation of another qualified humanitarian organization, or unless the organization making the offer fails to furnish "sufficient assurances" as required by paragraph 4.

It is obvious that the Detaining Power is always free to request, and accept, the simultaneous services of several humanitarian organizations.

PARAGRAPH 4 -- REQUISITE QUALIFICATIONS

The Protecting Power is primarily the agent of the Power of Origin, whose interests it safeguards ' vis-à-vis ' the adverse Power. The Convention imposes on it in this capacity humanitarian duties, which it asks the Protecting Power to perform as impartially as possible. That postulate does not deprive the Protecting Power of its primary character as representative of the Power of Origin. The substitute, on the other hand, who takes the place of the Protecting Power in the event of the [p.124] latter ceasing to function, is appointed by the enemy of the Power of Origin; and fears were expressed in the course of the discussions at the Diplomatic Conference that the Detaining Power might tend to appoint a neutral State or an organization devoted to its (the Detaining Power's) cause. Hence the desire to bring it home to the substitute that, although he was chosen by the Detaining Power, this course was an exceptional one adopted for want of a better alternative, that it did not make him the agent of the Detaining Power, and that he is

charged by all the Contracting Parties with loyal co-operation in the application of the Convention in relation to the adversaries of the Detaining Power. Was this reminder indispensable? It would have no effect on a substitute of deliberate bad faith; but is there not a risk of its appearing to an honest substitute as an offensive suspicion? Our own feeling is rather that the paragraph is not so much an admonition to the substitute as a weapon placed in his hands to enable him to insist on the Detaining Power according him the means and independence necessary for the performance of his duties with the impartiality required by the Convention.

As for the "sufficient assurances" required by the paragraph, reference is made to what was said above on the subject of paragraph 1 (12). The matter is one on which the Detaining Power will in practice be the sole judge; and, as it will be the sole judge, so it alone will bear the responsibility for all such deficiencies in the application of the Convention as are due to incapacity or lack of impartiality on the part of a substitute invited or accepted by it in the place of one better qualified.

PARAGRAPH 5 -- PROHIBITED DEROGATIONS

This paragraph, which was added to the drafts of the International Committee of the Red Cross by the Stockholm Conference, but only in the case of the Third Convention, was inserted by the Diplomatic Conference in all four Conventions. Its purpose is to ensure neutral and impartial scrutiny in all circumstances, including cases where one Party to the conflict has become subject to the domination of the other. An Occupying Power, temporarily or finally victorious, will not in future be able to evade the provisions of Article 10 by establishing, by agreement [p.125] with an enemy Government fallen under its influence, or actually set up by it, a system in which a special substitute, at its beck and call, would in actual fact place the sick and wounded and the medical personnel at its mercy, rendering any sort of supervision illusory. So long as a Detaining Power has protected persons in its charge, no plea of an arrangement with the enemy can be valid. It is bound either to continue to accept the intervention of the Protecting Power or, if there

is no longer a Protecting Power, to provide a substitute in accordance with the provisions of Article 10.

' Paragraph ' 6 explains itself and calls for no comment.

CONCLUSION

It would be idle to deny that Article 10 is not all it might be. In spite of an obvious effort to carry matters to their logical conclusion, the Article remains incomplete and confused. It could hardly be otherwise in view of the difficulty of the subject-matter and the confused nature of the situations with which it deals. Its provisions may, perhaps, admit of different interpretations. But let us not go into them here. Let us rather consider the positive achievements of the Article.

Like the two Articles which precede it, Article 10 supplements and reinforces Article 1 . The Convention is to be respected ' in all circumstances '. That requirement is so essential that the absolute undertaking of the Parties to the conflict is not enough. Independent, impartial and effective supervision from outside is also necessary; and, where even that is impossible, a final possibility is provided.

The one thing that matters, the one thing that counts, is the principle set forth in Article 12 , the Article on which all the other provisions of the Convention depend. Such is its significance that even war, which is the ' raison d'être ' of the Convention, cannot prevail against it. So there may be many interpretations of Article 10; but only one true one -- that interpretation, namely, which is best fitted to give practical effect to the provisions of Article 12 .

 

--------------------

* (1) [(1) p.113] See above, pages 86 ff.;

(2) [(1) p.114] See ' Report of the International Committee of the Red Cross on its activities during the Second World War ' (September 1, 1939 -- June 30, 1947), Vol. I, Part III, Chapter XIII, pages 515 ff.;

(3) [(2) p.114] Ibid, Vol. I, Part III, Chapter VII, pages 353 ff.;

(4) [(3) p.114] See ' Report on the Work of the Conference of Government Experts for the Study of the Conventions for the Protection of War Victims ' (Geneva, April 14-26, 1947), Geneva, 1947, pages 263-298;

(5) [(1) p.115] See ' Final Record of the Diplomatic Conference of Geneva, 1949, ' Vol. II-B (on Article 8/9/9/9) of the Stockholm draft);

(6) [(1) p.116] See ' Final Record of the Diplomatic Conference of Geneva, 1949, ' Vol. II-B, pages 65-66;

(7) [(2) p.116] See below, page 431. See also ' Final Record of the Diplomatic Conference of Geneva, 1949, ' Vol. II-B, on Article 7A, especially pages 27, 30 and 487;

(8) [(1) p.117] Ten delegations made reservations on this point when signing the Convention. Reservations do not take effect -- if they are maintained -- until after ratification of the Convention. The reservations of Czechoslovakia and Yugoslavia, both of which countries have ratified the Convention, are as follows. The wording of both is identical. "The Government of the Czechoslovakian Republic (The Government of the Federal People's Republic of Yugoslavia) will not consider as legal a request by the Detaining Power that a neutral State or an international organization or a humanitarian organization should undertake the functions performed under the present Convention by the Protecting Powers, on behalf of the wounded and sick, or medical personnel and chaplains, unless the Government whose nationals they are has given its consent.";

(9) [(2) p.117] See ' Final Record of the Diplomatic Conference of Geneva, 1949, ' Vol. II-B, especially page 351;

(10) [(1) p.118] See above, page 109;

(11) [(1) p.120] See above, page 117;

(12) [(1) p.124] See above, page 118;