الطعن 5 لسنة 5 ق جلسة 17 / 5/ 1986 دستورية عليا مكتب فني 3 دستورية ق 49 ص 327

جلسة 17 مايو سنة1986م

برئاسة السيد المستشار/ محمد على بليغ رئيس المحكمة، وحضور السادة المستشارين/ ممدوح مصطفى حسن وأمين عبد المجيد ورابح لطفى جمعة وفوزي أسعد مرقس ومحمد كمال محفوظ وواصل علاء الدين - أعضاء،

وحضور السيد المستشار الدكتور/ أحمد محمد الحنفي - المفوض،

وحضور السيد/ أحمد على فضل الله - أمين السر.

---------------

قاعدة رقم (49)

القضية رقم 5 لسنة 5 قضائية "دستورية" ⁽¹⁾

(1) سلطة تنفيذية - تشريع - 

الأصل أن السلطة التنفيذية لا تتولى التشريع - استثناء من هذا الأصل عهد الدستور اليها في حالات محددة أعمالا تدخل في نطاق الأعمال التشريعية - مثال ذلك - اللوائح اللازمة لتنفيذ القوانين.

(2) لوائح تنفيذية - 

الجهات التي تختص بإصدار اللوائح التنفيذية - حددها الدستور في المادة 144 منه على سبيل الحصر.

(3) لوائح تنفيذية - 

تعيين القانون جهة معينة لإصدار اللوائح التنفيذية - استقلالها دون غيرها بإصدارها.

(4) لوائح تنفيذية - 

القانون رقم 49 لسنة 1977 في شأن تأجير وبيع الأماكن وتنظيم العلاقة بين المؤجر والمستأجر - الفقرة الثانية من مادته الأولى - مؤداها - أن وزير الإسكان والتعمير هو المختص دون غيره بإصدار القرارات اللازمة لتنفيذها - أثر ذلك قرار محافظ المنيا رقم 153 لسنة 1982 الصادر بوصفه لائحة تنفيذية لها - عدم دستوريته لصدوره من سلطة غير مختصة بإصداره.

(5) لوائح تنفيذية - 

قرار رئيس الجمهورية رقم 272 لسنة 1982 في شأن نقل بعض الاختصاصات إلى الحكم المحلى - الفقرة الثانية من مادته الأولى - تعديلها الاختصاص بإصدار اللوائح التنفيذية والذى سبق أن عين القانون من له الحق في ممارسته - عدم دستوريتها - أساس ذلك.

(6) حكم محلى - اختصاصات إدارية - 

الفقرة الأولى من المادة 27 من قانون نظام الحكم المحلى الصادر بالقرار بقانون رقم 43 لسنة 1979 المعدل بالقانون رقم 50 لسنة 1981 - القصد منها - أن يباشر المحافظون - بوصفهم رؤساء الأجهزة والمرافق العامة التابعة لهم - السلطات والاختصاصات المقررة للوزراء في هذا الصدد دون أن يتعدى ذلك إلى الاختصاص بإصدار اللوائح التنفيذية التي تكون القوانين قد عهدت بها إلى الوزراء.

-------------

1 - أن الأصل أن السلطة التنفيذية لا تتولى التشريع، وإنما يقوم اختصاصها أساساً على أعمال القوانين وأحكام تنفيذها، غير أنه استثناء من هذا الأصل، وتحقيقاً لتعاون السلطات وتساندها، فقد عهد الدستور إليها في حالات محددة أعمالاً تدخل في نطاق الأعمال التشريعية، ومن ذلك إصدار اللوائح اللازمة لتنفيذ القوانين.

2 - تنص المادة 144 من الدستور على أن "يصدر رئيس الجمهورية اللوائح اللازمة لتنفيذ القوانين، بما ليس فيه تعديل أو تعطيل لها أو إعفاء من تنفيذها، وله أن يفوض غيره في إصدارها، ويجوز أن يعين القانون من يصدر القرارات اللازمة لتنفيذه" ومؤدى هذا النص، أن الدستور حدد على سبيل الحصر الجهات التي تختص بإصدار اللوائح التنفيذية فقصرها على رئيس الجمهورية أو من يفوضه في ذلك أو من يعينه القانون لإصدارها، بحيث يمتنع على من عداهم ممارسة هذا الاختصاص الدستوري، وإلا وقع عمله اللائحي مخالفاً لنص المواد المشار إليها.

3 - متى عهد القانون إلى جهة معينة بإصدار القرارات اللازمة لتنفيذه استقل من عينه القانون دون غيره بإصدارها.

4 - أن القانون رقم 49 لسنة 1977 في شأن تأجير وبيع الأماكن وتنظيم العلاقة بين المؤجر والمستأجر المعدل بالقانون رقم 136 لسنة 1981 حدد في بعض نصوصه الأحكام التي يتوقف تنفيذها على صدور قرار وزير الإسكان والتعمير ومن بينها ما نصت عليه الفقرة الثانية من مادته الأولى من أنه "يجوز بقرار من وزير الإسكان والتعمير مد نطاق سريان أحكام (الباب الأول منه) كلها أو بعضها على القرى بناء على اقتراح المجلس المحلى للمحافظة، وكذلك على المناطق السكنية التي لا ينطبق عليها قانون نظام الحكم المحلي...." وطبقاً لهذا النص وإعمالاً لحكم المادة 144 من الدستور - على ما تقدم بيانه - يكون وزير الإسكان والتعمير هو المختص دون غيره بإصدار القرارات المنفذة للفقرة الثانية من المادة الأولى من القانون رقم 49 لسنة 1977 المشار إليه، ويكون قرار محافظ المنيا رقم 153 لسنة 1982 بوصفه لائحة تنفيذية لهذا القانون، إذ نص على مد نطاق أحكام بعض مواد القانون رقم 136 لسنة 1981 المعدل للقانون رقم 49 لسنة 1977 على جميع القرى الواقعة في دائرة محافظة المنيا، قد صدر مشوباً بعيب دستوري لصدوره من سلطة غير مختصة بإصداره بالمخالفة لحكم المادة 144 من الدستور، الأمر التي يتعين معه الحكم بعدم دستوريته".

5 - لما كان اختصاص وزير الإسكان في إصدار اللوائح والقرارات اللازمة لتنفيذ القانون رقم 49 لسنة 1977 المشار إليه ومن بينها القرارات المنصوص عليها في الفقرة الثانية من المادة الأولى منه يستند إلى المادة 144 من الدستور على نحو ما سلف بيانه، ومن ثم، فإن قرار رئيس الجمهورية رقم 272 لسنة 1982 إذ جاء معدلاً لهذا الاختصاص الدستوري التي سبق وأن عين القانون من له الحق في ممارسته يكون قد خالف المادة 144 من الدستور، الأمر التي يتعين معه الحكم بعدم دستوريته، فيما تضمنته الفقرة الثانية من المادة الأولى منه من استبدال بعبارة "المحافظ المختص" بعبارة "وزير الإسكان" الواردة بالفقرة الثانية من المادة الأولى من القانون رقم 49 لسنة 1977 في شأن تأجير وبيع الأماكن، وتنظيم العلاقة بين المؤجر والمستأجر المعدل بالقانون رقم 136 لسنة 1981.

6 - إن قانون الحكم المحلى الصادر بالقرار بقانون رقم 43 لسنة 1979 استهدف تنظيم الأمور المتعلقة بنظام الحكم المحلى بإنشاء وحدات إدارية تتولى ممارسة السلطات والاختصاصات التنفيذية ذات الطبيعة الإدارية اللازمة لإدارة الأعمال المنوطة بالمرافق العامة الواقعة في دائرتها نقلاً إليها من الحكومة المركزية بوزارتها المختلفة، وقصد المشرع بنص المادة 27/ 1 المشار إليها أن يباشر المحافظون - بوصفهم رؤساء الأجهزة والمرافق العامة التابعة لهم - السلطات والاختصاصات المقررة للوزراء في هذا الصدد، دون أن يتعدى ذلك الاختصاص بإصدار اللوائح التنفيذية، والتي تكون القوانين قد عهدت بها إلى الوزراء، والتي يتسع لها مدلول عبارة السلطات والاختصاصات التنفيذية الواردة بنص المادة (27) المشار إليها.

---

الإجراءات

بتاريخ 11 يناير سنة 1983 ورد إلى قلم كتاب المحكمة ملف الدعوى رقم 263 لسنة 1982 مدنى مستأنف المنيا، بعد أن قررت محكمة المنيا الابتدائية بجلسة 31 أكتوبر سنة 1982 وقف الدعوى وإحالة الأوراق إلى المحكمة الدستورية العليا للفصل في دستورية كل من قرار رئيس الجمهورية رقم 272 لسنة 1982 في شأن نقل بعض الاختصاصات إلى الحكم المحلى، وقرار محافظ المنيا رقم 153 لسنة 1982 بمد نطاق سريان بعض أحكام القانون رقم 136 لسنة 1981 في شأن بعض الأحكام الخاصة بتأجير وبيع الأماكن وتنظيم العلاقة بين المؤجر والمستأجر، إلى جميع قرى محافظة المنيا.

وقدمت إدارة قضايا الحكومة مذكرة طلبت فيها الحكم برفض الدعوى.

وبعد تحضير الدعوى، أودعت هيئة المفوضين تقريراً برأيها.

ونظرت الدعوى على الوجه المبين بمحضر الجلسة، وقررت المحكمة إصدار الحكم فيها بجلسة 5 إبريل سنة 1986 ثم قررت المحكمة مد أجل النطق بالحكم إلى جلسة اليوم.

---

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق والمداولة.

حيث إن الدعوى استوفت أوضاعها القانونية.

وحيث إن الوقائع - على ما يبين من قرار الإحالة وسائر الأوراق - تتحصل في أن المستأنف عليه كان قد أقام الدعوى رقم 459 لسنة 1981 مدنى دير مواس الجزئية طالباً إخلاء المستأنف من الشقة المؤجرة إليه الكائنة بقرية الحسابية لانتهاء عقد الإيجار المبرم بينهما، وإذ قضى له بطلباته بتاريخ 29 مارس سنة 1982، فقد طعن المستأنف على هذا الحكم بالاستئناف رقم 263 لسنة 1982 مدنى مستأنف المنيا، تأسيسا على امتداد نطاق سريان أحكام القانون رقم 49 لسنة 1977 في شأن تأجير وبيع الأماكن وتنظيم العلاقة بين المؤجر والمستأجر إلى القرية الكائنة بها الشقة محل النزاع بمقتضى قرار محافظ المنيا رقم 153 لسنة 1982 الصادر استناداً إلى قرار رئيس الجمهورية رقم 272 لسنة 1982 في شأن نقل بعض الاختصاصات إلى الحكم المحلى، وإذ تراءى لمحكمة المنيا الابتدائية عدم دستورية هذين القرارين، فقد قررت بجلسة 31 أكتوبر سنة 1982 وقف الدعوى وإحالة الأوراق إلى المحكمة الدستورية العليا للفصل في مدى دستوريتها، تأسيساً على ما أوردته في أسباب قرارها من أن الفقرة الثانية من المادة الأولى من القانون رقم 49 لسنة 1977 تجيز لوزير الإسكان والتعمير مد نطاق سريان أحكام الباب الأول من هذا القانون كلها أو بعضها على القرى. وإذ كان قرار رئيس الجمهورية رقم 272 لسنة 1982 قد نقل هذا الاختصاص إلى المحافظين، بما نص عليه في الفقرة الثانية من مادته الأولى من استبدال عبارة "المحافظ المختص" بعبارة "وزير الإسكان" أينما وردت في القوانين واللوائح المعمول بها في المجالات الموضحة بهذا القرار ومن بينها تنظيم العلاقة بين المؤجر والمستأجر، فإن قرار رئيس الجمهورية المشار إليه وقرار محافظ المنيا رقم 153 لسنة 1982 الصادر استناداً إليه يكونان قد عدلا من حكم القانون رقم 49 لسنة 1977 حال أنهما لم يصدرا عن السلطة التشريعية مما يتضمن مخالفة لنص المادة 86 من الدستور التي تقضى بأن يتولى مجلس الشعب سلطة التشريع.

وحيث إن الأصل أن السلطة التنفيذية لا تتولى التشريع، وإنما يقوم اختصاصها أساساً على أعمال القوانين وأحكام تنفيذها، غير أنه استثناء من هذا الأصل، وتحقيقاً لتعاون السلطات وتساندها، فقد عهد الدستور إليها في حالات محددة أعمالاً تدخل في نطاق الأعمال التشريعية، ومن ذلك إصدار اللوائح اللازمة لتنفيذ القوانين، فنصت المادة 144 من الدستور على أن "يصدر رئيس الجمهورية اللوائح اللازمة لتنفيذ القوانين، بما ليس فيه تعديل أو تعطيل لها أو إعفاء من تنفيذها، وله أن يفوض غيره في إصدارها، ويجوز أن يعين القانون من يصدر القرارات اللازمة لتنفيذه" ومؤدى هذا النص، أن الدستور حدد على سبيل الحصر الجهات التي تختص بإصدار اللوائح التنفيذية فقصرها على رئيس الجمهورية أو من يفوضه في ذلك أو من يعينه القانون لإصدارها، بحيث يمتنع على من عداهم ممارسة هذا الاختصاص الدستوري، وإلا وقع عمله اللائحي مخالفاً لنص المادة 144 المشار إليها، كما أنه متى عهد القانون إلى جهة معينة بإصدار القرارات اللازمة لتنفيذه استقل من عينه القانون دون غيره بإصدارها.

وحيث إن القانون رقم 49 لسنة 1977 في شأن تأجير وبيع الأماكن وتنظيم العلاقة بين المؤجر والمستأجر المعدل بالقانون رقم 136 لسنة 1981 حدد في بعض نصوصه الأحكام التي يتوقف تنفيذها على صدور قرار وزير الإسكان والتعمير، ومن بينها ما نصت عليه الفقرة الثانية من مادته الأولى من أنه "يجوز بقرار من وزير الإسكان والتعمير مد نطاق سريان أحكام (الباب الأول منه) كلها أو بعضها على القرى بناء على اقتراح المجلس المحلى للمحافظة، وكذلك على المناطق السكنية التي لا ينطبق عليها قانون نظام الحكم المحلى ...." وطبقاً لهذا النص، وإعمالاً لحكم المادة 144 من الدستور - على ما تقدم بيانه - يكون وزير الإسكان والتعمير هو المختص دون غيره بإصدار القرارات المنفذة للفقرة الثانية من المادة الأولى من القانون رقم 49 لسنة 1977 المشار إليه، ويكون قرار محافظ المنيا رقم 153 لسنة 1982 بوصفه لائحة تنفيذية لهذا القانون إذ نص على مد نطاق أحكام بعض مواد القانون رقم 136 لسنة 1981 المعدل بالقانون رقم 49 لسنة 1977 على جميع القرى الواقعة في دائرة محافظة المنيا، قد صدر مشوباً بعيب دستوري لصدوره من سلطة غير مختصة بإصداره بالمخالفة لحكم المادة 144 من الدستور، الأمر التي يتعين معه الحكم بعدم دستوريته.

وحيث إن قرار رئيس الجمهورية رقم 272 لسنة 1982 في شأن نقل بعض الاختصاصات إلى الحكم المحلى بعد أن نص في الفقرة الأولى من مادته الأولى على أن "تنقل إلى الوحدات المحلية كل في دائرة اختصاصها، الاختصاصات التي تباشرها وزارة الإسكان وفقاً للقوانين واللوائح والقرارات المعمول بها المجالات الآتية: - .. تأجير وبيع الأماكن وتنظيم العلاقة بين المؤجر والمستأجر - ..." نص في الفقرة الثانية منها - المطعون عليها - على أن "ويستبدل بعبارتي وزارة الإسكان، ووزير الإسكان عبارتا المحافظة المختصة والمحافظ المختص أينما وردتا في القوانين واللوائح والقرارات المعمول بها في المجالات السابقة"، ومؤدى هذا الاستبدال - وفى نطاق الدعوى المطروحة - نقل اختصاص وزير الإسكان اللائحي المنصوص عليه في الفقرة الثانية من المادة الأولى من القانون رقم 49 لسنة 1977 في شأن تأجير وبيع الأماكن وتنظيم العلاقة بين المؤجر والمستأجر المعدل بالقانون رقم 136 لسنة 1981 إلى محافظ المنيا، لما كان ذلك وكان اختصاص وزير الإسكان في إصدار اللوائح والقرارات اللازمة لتنفيذ القانون رقم 49 لسنة 1977 المشار إليه ومن بينها القرارات المنصوص عليها في الفقرة الثانية من المادة الأولى منه يستند إلى المادة 144 من الدستور على نحو ما سلف بيانه، ومن ثم، فإن قرار رئيس الجمهورية رقم 272 لسنة 1982 إذ جاء معدلاً لهذا الاختصاص الدستوري التي سبق وأن عين القانون من له الحق في ممارسته يكون قد خالف المادة 144 من الدستور، الأمر التي يتعين معه الحكم بعدم دستوريته، فيما تضمنته الفقرة الثانية من المادة الأولى منه من استبدال عبارة "المحافظ المختص" بعبارة "وزير الإسكان" الواردة بالفقرة الثانية من المادة الأولى من القانون رقم 49 لسنة 1977 في شأن تأجير وبيع الأماكن، وتنظيم العلاقة بين المؤجر والمستأجر المعدل بالقانون رقم 136 لسنة 1981.

وحيث أنه لا ينال مما تقدم، ما نصت عليه الفقرة الأولى من المادة 27 من قانون نظام الحكم المحلى الصادر بالقرار بقانون رقم 43 لسنة 1979 المعدل بالقانون رقم 50 لسنة 1981 من أن "يتولى المحافظ - بالنسبة إلى جميع المرافق العامة التي تدخل في اختصاص وحدات الحكم المحلى وفقاً لأحكام هذا القانون - جميع السلطات والاختصاصات التنفيذية المقررة للوزراء بمقتضى القوانين واللوائح، ويكون المحافظ في دائرة اختصاصه رئيساً لجميع الأجهزة والمرافق المحلية" ذلك أن القانون المشار إليه استهدف تنظيم الأمور المتعلقة بنظام الحكم المحلى بإنشاء وحدات إدارية تتولى ممارسة السلطات والاختصاصات التنفيذية ذات الطبيعة الإدارية اللازمة لإدارة الأعمال المنوطة بالمرافق العامة الواقعة في دائرتها نقلاً إليها من الحكومة المركزية بوزارتها المختلفة، وقصد المشرع بنص المادة 27/ 1 المشار إليها أن يباشر المحافظون - بوصفهم رؤساء الأجهزة والمرافق العامة التابعة لهم - السلطات والاختصاصات المقررة للوزراء في هذا الصدد، دون أن يتعدى ذلك إلى الاختصاص بإصدار اللوائح التنفيذية، والتي تكون القوانين قد عهدت بها إلى الوزراء، والتي يتسع لها مدلول عبارة السلطات والاختصاصات التنفيذية الواردة بنص المادة (27) المشار إليها.

لهذه الأسباب:

حكمت المحكمة:

أولاً - بعدم دستورية قرار محافظ المنيا رقم 153 لسنة 1982.

ثانياً - بعدم دستورية الفقرة الثانية من المادة الأولى من قرار رئيس الجمهورية رقم 272 لسنة 1982 في شأن نقل بعض الاختصاصات إلى الحكم المحلى فيما تضمنته من استبدال عبارة "المحافظ المختص" بعبارة "وزير الإسكان" الواردة بالفقرة الثانية من المادة الأولى من القانون رقم 49 لسنة 1977 في شأن تأجير وبيع الأماكن وتنظيم العلاقة بين المؤجر والمستأجر المعدل بالقانون رقم 136 لسنة 1981.

---

(1) أصدرت المحكمة بذات الجلسة حكماً مماثلاً في الدعوى الدستورية رقم 37 لسنة 5 ق.