جلسة 18 من إبريل سنة 1992
برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ محمد المهدي عبد الله مليحي - نائب رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة الأساتذة/ محمد معروف محمد وعلي شحاته محمد وحسني سيد محمد والطنطاوي محمد الطنطاوي - نواب رئيس مجلس الدولة.
------------------
(138)
الطعن رقم 1100 لسنة 37 القضائية
(أ) عاملون مدنيون بالدولة - ترقية - ترقية بالاختيار - قرار الترقية - تكييفه.
المادة 37 من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1978.
العبرة في تحديد طبيعة القرار الإداري ليست بألفاظه ومبانيه ولكن بمضمونه وفحواه - لا يتقيد تكييف القرار بعباراته وإنما بالأثر القانوني المترتب عليه - صياغة القرار بلفظ تعيين لا يخرجه بصفة تلقائية عن نطاق تطبيق أحكام الترقية إذا كان في حقيقته ومضمونه لا يعدو أن يكون قراراً بالترقية - أساس ذلك: قرار الترقية الذي أجاز القانون الطعن عليه إذا تضمن تخط لأحد العاملين إنما ينصرف أساساً إلى تعيين الموظف في درجة مالية أعلى من درجته وهو بالطبع يشمل تصعيد العامل أيضاً في سلم التدرج الوظيفي ليشغل وظيفة أعلى من وظيفته وهو بهذا المعنى يعتبر تعديلاً في المركز القانوني للعامل يكون من شأنه تقديمه على غيره في مدارج السلم الوظيفي والإداري - تطبيق.
(ب) عاملون مدنيون بالدولة - ترقية - ترقية بالاختيار - مناطها.
الترقية بالاختيار من الأمور التي تترخص فيها جهة الإدارة - مناط ذلك أن يكون هذا الاختيار قد استمد من عناصر صحيحة مؤدية إلى صحة النتيجة التي انتهت إليها وأن تجرى مفاضلة حقيقية وجادة بين العاملين للتعرف على مدى تفاوتهم في مضمار الكفاية بحيث لا يتخطى الأحدث الأقدم إلا إذا كان الأحدث أكثر كفاية وهو أمر تمليه قواعد المشروعية - إذا لم يقع الأمر على هذا الوجه فسد الاختيار وفسد القرار الذي اتخذ على أساسه - هذه المفاضلة لا تكون بالضرورة وبالحكم إلا بين العاملين في وحدة واحدة والذين تربطهم وحدة الميزانية والأقدمية - نتيجة ذلك: لا يمكن أن تتم هذه المفاضلة والمنافسة بين أحد العاملين بوحدة وعامل آخر بوحدة أخرى لكل منهما أقدمية منفصلة وفي موازنات مختلفة - الموازنة العامة لوزارة المالية (الديوان العام) قسمت وظائف الوزارة إلى ثلاثة كوادر مستقلة وهي: كادر الموازنة العامة والتمويل، وكادر الحسابات والمديريات المالية، وكادر الأقسام العامة - كل كادر من هذه الكوادر الثلاثة يعتبر في حكم الوحدة الواحدة المستقلة عن الأخرى حيث يدرج للعاملين من شاغلي المجموعات النوعية داخل كل كادر أقدمية مستقلة عن أقدمية العاملين بالكادرات الأخرى - مقتضى ذلك ولازمه: الترقية على وظيفة مدرجة بإحدى هذه الكوادر يتنافس عليها الشاغلون للوظائف الأدنى في هذا الكادر وحده وفقاً لشروط الصلاحية والأفضلية - لا يدخل في هذه المنافسة شاغلوا ذات الوظيفة في كادر آخر حتى ولو توافرت بشأنهم شروط التفضيل والأقدمية - صدور قرار الترقية على وظيفة رئيس الإدارة المركزية لشئون مكتب الوزير وهي مدرجة بكادر الأقسام العامة بديوان عام وزارة المالية لأحد شاغلي وظيفة مدير عام بكادر الميزانية - نتيجة ذلك: القرار بهذه المثابة يكون قد أدخل في المنافسة لشغل هذه الوظيفة بغير حق عاملاً من كادر مختلف وليس له أصلاً حق في ذلك - إفصاح الجهة الإدارية عن إرادتها في إجراء الترقية إلى هذه الوظيفة يكون قائماً إلا أنه لم يصادف المحل الصحيح له - يخرج عن ولاية المحكمة في مثل هذه الحالة أن تحدد المستحق لهذه الترقية من بين المتنافسين عليها في ذات الكادر المدرجة به الوظيفة - يستلزم الأمر العودة مرة أخرى إلى الجهة الإدارية لتحديد المستحق لهذه الترقية ومن تاريخ القرار المطعون عليه والذي تتوافر في شأنه شروط الصلاحية والتفضيل للترقية في هذا التاريخ - هذا الأمر يؤدي إلى القضاء بالإلغاء المجرد للقرار المطعون عليه وليس الإلغاء النسبي - الأثر المترتب على ذلك عودة الحال إلى ما كانت عليه قبل صدور القرار - تستعيد الجهة الإدارية سلطتها في إصدار قرار جديد بالترقية إلى هذه الوظيفة مع استبعاد من رقي إليها بغير الطريق القانوني ومن بين المتنافسين عليها من ذات الكادر الذي تنتمي إليه هذه الوظيفة وبمراعاة الشروط القانونية للترقية بالاختيار من حيث شروط الصلاحية والتفضيل وعلى أن يكون ذلك من تاريخ القرار الملغي - تطبيق.
إجراءات الطعن
بتاريخ 24/ 2/ 1991 أودعت هيئة قضايا الدولة نيابة عن رئيس مجلس الوزراء ووزير المالية قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقرير طعن قيد برقم 1100 لسنة 37 قضائية والقاضي بقبول الدعوى شكلاً وفي الموضوع بإلغاء القرار رقم 322 لسنة 1989 فيما تضمنه من تخطي المدعي في الترقية إلى وظيفة رئيس الإدارة المركزية لشئون مكتب الوزير من الدرجة العالية بكادر الأقسام العامة بديوان عام وزارة المالية مع ما يترتب على ذلك من آثار وألزمت الجهة الإدارية المصروفات.
وطلب الطاعن في ختام تقرير الطعن الحكم بقبول الطعن شكلاً، وبصفة مستعجلة بوقف تنفيذ الحكم المطعون فيه، وفي الموضوع بإلغائه ورفض الدعوى مع إلزام المطعون ضده المصروفات والأتعاب عن درجتي التقاضي.
ونظر الشق المستعجل أمام دائرة فحص الطعون بالمحكمة بجلسة 11/ 3/ 1991 والجلسات التالية على النحو الثابت بالمحاضر.
حيث حضر المطعون ضده الجلسة 22/ 4/ 1991، وقررت الدائرة الحكم في الشق المستعجل بجلسة 27/ 5/ 1991 وصرحت بالاطلاع وتقديم مذكرات خلال أسبوعين، وفي هذه الجلسة قررت الدائرة رفض طلب وقف تنفيذ الحكم المطعون فيه، وإحالة الطعن إلى المحكمة الإدارية العليا "الدائرة الثانية" لنظره بجلسة 9/ 6/ 1991.
وقدمت هيئة مفوضي الدولة تقريراً بالرأي القانوني في الطعن ارتأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلاً، وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه وبرفض الدعوى وإلزام المدعي المصروفات.
وقد نظر الطعن أمام المحكمة بجلسة 9/ 6/ 1991 حيث قررت إصدار الحكم بجلسة 21/ 7/ 1991 وبهذه الجلسة قررت فتح باب المرافعة لجلسة 3/ 11/ 1991 لتغير شكل الهيئة، وبجلسة 2/ 11/ 1991 حضر المطعون ضده كما حضرت الحكومة وطلب الطرفان حجز الطعن للحكم، حيث قررت المحكمة إصدار الحكم بجلسة 21/ 12/ 1991 وفي هذه الجلسة قررت إعادة الطعن للمرافعة بجلسة 25/ 1/ 1992 وعلى الجهة الإدارية الطاعنة ضم صورة الأعمال التحضيرية السابقة للقرار رقم 322 لسنة 89 خاصة صورة المذكرة المقدمة من وزير المالية لرئيس مجلس الوزراء ومشروع القرار المذكور، وقد قدمت الحكومة حافظة مستندات بالمطلوب وقدم المطعون ضده مذكرة وحافظة مستندات وقررت المحكمة إصدار الحكم بجلسة اليوم وفيها صدر وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه لدى النطق به.
المحكمة
بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات والمداولة.
ومن حيث إن الطعن استوفى أوضاعه الشكلية.
ومن حيث إن عناصر المنازعة تخلص في أن المطعون ضده.... أقام دعوى أمام محكمة القضاء الإداري - دائرة الترقيات - قيدت بجدولها العام برقم 6976 لسنة 43 قضائية وذلك بإيداع عريضتها في 13/ 8/ 1989 وطلب في ختامها الحكم بقبولها شكلاً وفي الموضوع بإلغاء القرار رقم 322 لسنة 1989 فيما تضمنه من تخطيه في التعيين في وظيفة رئيس الإدارة المركزية لشئون مكتب الوزير من الدرجة العالية بكادر الأقسام العامة بديوان عام وزارة المالية مع ما يترتب على ذلك من آثار وفروق مالية وإلزام الإدارة المصروفات.
وقال شرحاً لدعواه أنه يعمل مديراً عاماً بكادر الأقسام العامة بديوان عام وزارة المالية اعتباراً من 18/ 12/ 1981 وتقارير كفايته بمرتبة ممتاز، وقد حصل على دبلوم الدراسات العليا في الإدارة العامة وعلاوة تشجيعية بسبب تميزه في أداء عمله واجتاز الدورة التدريبية للإدارة العليا، إلا أنه فوجئ بقرار رئيس مجلس الوزراء رقم 322 لسنة 1989 بتعيين....... في وظيفة رئيس الإدارة المركزية لشئون مكتب الوزير من الدرجة العالية على الرغم من أنه يسبقه في أقدمية درجة مدير عام ويتوافر في شأنه اشتراطات شغل هذه الوظيفة وبجلسة 7/ 2/ 1991 حكمت المحكمة بحكمها المستأنف السالف الإشارة إليه وشيدت المحكمة قضاءها على أن الثابت أن الجهة الإدارية استندت في تخطيها المدعي إلى عدم توافر القدرة على القيادة والتوجيه ووضع الخطط والبرامج ومتابعتها في حين أن المطعون على ترقيته له خبرة واسعة في كافة المجالات ويتمتع بموضوعية في أدائه لعمله والمحافظة على أسراره، وهو قول مرسل لم يقم عليه دليل من الأوراق بل يدحضه ما حوته بيانات أداء المدعي عن الأعوام من 85 إلى 1988 وما حوته بما يفيد قدرته على تحمل القيادة وكفاءته الفنية وانضباطه وحسن علاقته بزملائه، واستخلصت المحكمة أنه لا يقل كفاءة عن المطعون على ترقيته ومن ثم ما كان يجوز تخطيه طالما أنه أقدم منه في درجة مدير عام.
ويقوم الطعن على أسباب مجملها أن الحكم المطعون فيه قد خالف أحكام القانون وأخطأ في تطبيقه وتأويله ذلك أن صياغة القرار المطعون فيه تؤكد أنه قرار تعيين وليس قرار ترقية، كما أن الموازنة العامة لوزارة المالية (الديوان العام عن عام 89/ 90) قسمت وظائف الوزارة إلى ثلاث كادرات (كادر الموازنة العامة - كادر الحسابات والحسابات الختامية كادر الأقسام العامة) وكل كادر له مجموعاته الوظيفية والمدرجات التي تشملها كل مجموعة على حدة والمواصفات المشترطة في شاغليها، وإذ صدر القرار المطعون فيه بترقية........ في وظيفة رئيس الإدارة المركزية لشئون مكتب الوزير وهي وظيفة واردة بكادر الأقسام العامة وكان المذكور يشغل وظيفة مدير عام بكادر الميزانية فإن القرار المطعون فيه يكون قرار تعيين وليس قرار ترقية، وقد استوفى المطعون عليه كافة اشتراطات التعيين.
وأضاف تقرير الطعن أنه حتى مع التسليم بأن القرار المطعون عليه قرار ترقية فإنه سليم ولا مطعن عليه إذ أن ملف المطعون على ترقيته ناطق بالتميز وهو ما أجمع عليه وزراء المالية المتعاقبين منذ عام 1978، وأنه يتمتع بكفاءة عالية في مجالات العمل الفني وكفاءة نادرة في الأداء وقد رخص له بالسفر للولايات المتحدة الأمريكية لمدة أربعة عشر أسبوعاً للتدريب في مجال تقييم المشروعات، وكذلك إلى دولة الكويت لحضور ندوة إدارة الإنفاق العام وانتدب للعمل بالمكتب الفني لوزير المالية منذ يناير 1978 ومارس جميع التخصصات والمسئوليات وهو ما يؤكد اقتدار المطعون على ترقيته وسلامة القرار المطعون عليه، أما بالنسبة للمطعون ضده فالثابت أنه يشغل وظيفة كبير باحثين شئون عاملين بدرجة مدير عام وهي وظيفة تكرارية وليست رئاسية أو قيادية وشاغلها لا يكتسب صفات ومزايا حق القيادة.
ومن حيث إنه يتعين ابتداءً تحديد طبيعة القرار المطعون فيه حيث يترتب على تحديد هذه الطبيعة بالضرورة وحكم اللزوم ترتيب الآثار القانونية التي يتعين إنزالها على هذا القرار لدى بحث مشروعيته، حيث تختلف الأحكام التي تحكم قرار التعيين عن الأحكام التي تحكم قرار الترقية.
وحيث إن قضاء هذه المحكمة جرى على أن العبرة في تحديد طبيعة القرار الإداري ليست بألفاظه ومبانيه ولكن بمضمونه وفحواه، فلا يتقيد بتكييف القرار بعباراته وإنما بالأثر القانوني المترتب عليه، وأن صياغة القرار بلفظ تعيين لا يخرجه بصفة تلقائية عن نطاق وتطبيق أحكام الترقية إذا ما كان في حقيقته ومضمونه لا يعدو أن يكون قراراً بالترقية، أساس ذلك: أن قرار الترقية الذي أجاز القانون الطعن عليه إذا تضمن تخط لأحد العاملين إنما ينصرف أساساً إلى تعيين الموظف في درجة مالية أعلى من درجته وهو بالطبع يشمل تصعيد العامل أيضاً في سلم التدرج الوظيفي ليشغل وظيفة أعلى من وظيفته، وهو بهذا المعنى يعتبر تعديلاً في المركز القانوني للعامل يكون من شأنه تقديمه على غيره في مدارج السلم الوظيفي والإداري.
ومن حيث إنه بتطبيق ذلك على القرار المطعون فيه فإن الثابت تضمنه تعديلاً في المركز القانوني للعامل الذي صدر القرار بشأنه وهو........ والشاغل لوظيفة من درجة مدير عام ليشغل وظيفة مدير الإدارة المركزية لشئون مكتب الوزير، وهي وظيفة تعلو وظيفته في سلم التدرج الوظيفي، وهو بذلك لا يعدو أن يكون قراراً بالترقية حتى ولو جاء بلفظ التعيين، خاصة وأن الإجراءات السابقة على صدور هذا القرار جميعها إجراءات ترقية وليست إجراءات تعيين. وهو الأمر البين من حافظة المستندات المقدمة من الجهة الإدارية الطاعنة التي تضمنت صورة المذكرة المرفوعة من وزير المالية لرئيس مجلس الوزراء رفق مشروع القرار وكتب الرقابة الإدارية والمدعي العام الاشتراكي وبيان الحالة الوظيفية للمطلوب ترقيته.
ومن حيث إن المادة 37 من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1978 تنص على أن "تكون الترقية لوظائف الدرجتين الممتازة والعالية بالاختيار وذلك على أساس بيانات تقييم الأداء وما ورد فيها في ملفات خدمتهم من عناصر الامتياز.....
ويشترط في الترقية بالاختيار أن يكون العامل حاصلاً على مرتبة ممتاز عن السنتين الأخيرتين ويفضل من حصل على مرتبة ممتاز في السنة السابقة مباشرة وذلك مع التقيد بالأقدمية في ذات مرتبة الكفاية........).
ومن حيث إنه من الأمور المستقرة أن الترقية بالاختيار ولئن كانت من الأمور التي تترخص فيها جهة الإدارة، إلا أن مناط ذلك أن يكون هذا الاختيار قد استمد من عناصر صحيحة مؤدية إلى صحة النتيجة التي انتهت إليها. وأن تجرى مفاضلة حقيقية وجادة بين العاملين للتعرف على مدى تفاوتهم في مضمار الكفاية بحيث لا يتخطى الأحدث الأقدم إلا إذا كان الأحدث أكثر كفاية، وهو أمر تمليه دواعي المشروعية، فإذا لم يقع الأمر على هذا الوجه فسد الاختيار وفسد القرار الذي اتخذ على أساسه. وأن هذه المفاضلة لا تكون بالضرورة والحكم إلا بين العاملين في وحدة واحدة والذين تربطهم وحدة الميزانية والأقدمية، ولا يمكن أن تتم هذه المفاضلة والمنافسة بين أحد العاملين بوحدة وعامل آخر بوحدة أخرى لكل منهما أقدمية منفصلة وفي موازنات مختلفة.
ومن حيث إن الثابت من مطالعة الموازنة العامة لوزارة المالية (الديوان العام) أنها قسمت وظائف الوزارة إلى ثلاثة كوادر مستقلة وهي: كادر الموازنة العامة والتمويل، وكادر الحسابات والمديريات المالية، وكادر الأقسام العامة وأن كل كادر من هذه الكوادر الثلاثة يعتبر في حكم الوحدة المستقلة عن الأخرى حيث يدرج للعاملين من شاغلي المجموعات النوعية ولكل كادر أقدمية مستقلة عن أقدمية العاملين بالكادرات الأخرى، ومقتضى ذلك ولازمه أن الترقية على وظيفة مدرجة بإحدى هذه الكوادر يتنافس عليها الشاغلون للوظائف الأدنى في هذا الكادر وحدة وفقاً لشروط الصلاحية والأفضلية، ولا يدخل في هذه المنافسة شاغلوا ذات الوظيفة في كادر آخر حتى ولو توافرت بشأنهم شروط التفضيل والأقدمية.
ومن حيث إن الثابت أن قرار رئيس الوزراء رقم 322 لسنة 1989 قد تضمن صدور قرار الترقية على وظيفة رئيس الإدارة المركزية لشئون مكتب الوزير وهي مدرجة بكادر الأقسام العامة بديوان عام وزارة المالية لأحد شاغلي وظيفة مدير عام بكادر الميزانية وهو السيد/ ....... فإن القرار بهذه المثابة يكون قد أدخل في المنافسة لشغل هذه الوظائف بغير حق عاملاً من كادر مختلف وليس له أصل حق في ذلك.
وعليه فإن إفصاح الجهة الإدارية عن إرادتها في إجراء الترقية إلى هذه الوظيفة يكون قائماً إلا أنه لم يصادف المحل الصحيح له، ولا تستطيع المحكمة في مثل هذه الحالة أن تحدد المستحق لهذه الترقية من بين المتنافسين عليها في ذات الكادر المدرجة به الوظيفة حيث يستلزم الأمر العودة مرة أخرى إلى الجهة الإدارية لتحديد المستحق لهذه الترقية ومن تاريخ القرار المطعون عليه والذي تتوافر في شأنه شروط الصلاحية والتفضيل للترقية في هذا التاريخ، وهو الأمر الذي يؤدي إلى القضاء بالإلغاء المجرد للقرار المطعون عليه وليس الإلغاء النسبي. ويكون الأثر المترتب على هذا الإلغاء المجرد عودة الحال إلى ما كانت عليه قبل صدور قررا رئيس مجلس الوزراء المطعون عليه - مع التأكيد على بقاء إرادة الإدارة في الترقية والإفصاح عنها وفي حدود هذا الإفصاح - بحيث تستعيد الجهة الإدارية سلطتها في إصدار قرار جديد بالترقية إلى هذه الوظيفة مع استبعاد من رقي إليها بغير الطريق القانوني ومن بين المتنافسين عليها من ذات الكادر الذي تنص عليه هذه الوظيفة ومراعاة الشروط القانونية للترقية بالاختيار من حيث شروط الصلاحية والتفضيل وعلى أن يكون ذلك من تاريخ القرار الملغي.
ومن حيث إن الحكم المطعون عليه قد انتهى إلى إلغاء القرار رقم 322 لسنة 1989 فيما تضمنه من تخطي المدعي (المطعون ضده) في الترقية إلى وظيفة رئيس الإدارة المركزية لشئون مكتب الوزير من الدرجة العالية بكادر الأقسام العامة بديوان عام وزارة المالية. فإنه يتعين تعديله ليكون بإلغاء القرار المذكور إلغاءً مجرداً وليس إلغاءً نسبياً على النحو السابق تفصيله.
فلهذه الأسباب
حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً وبتعديل الحكم المطعون فيه ليكون بقبول الدعوى شكلاً وفي الموضوع بإلغاء القرار رقم 322 لسنة 1989 المطعون فيه إلغاءً مجرداً وما يترتب على ذلك من آثار مع إلزام الجهة الإدارية المصروفات.
ليست هناك تعليقات:
إرسال تعليق