عدم دستورية تحديد ميعاد لسقوط الحق في حساب مدد الخبرة العملية عند التعيين للعاملين غير المؤهلين.

الدعوى رقم 114 لسنة 38 ق "دستورية" جلسة 6/6/ 2020

باسم الشعب

المحكمة الدستورية العليا

بالجلسة العلنية المنعقدة يوم السبت السادس من يونيه سنة 2020، الموافق الرابع عشر من شوال سنة 1441 هـ.

برئاسة السيد المستشار / سعيد مرعى عمرو  رئيس المحكمة

وعضوية السادة المستشارين: الدكتور عادل عمر شريف وبولس فهمي إسكندر ومحمود محمد غنيم والدكتور محمد عماد النجار والدكتور طارق عبد الجواد شبل وطارق عبد العليم أبو العطا      نواب رئيس المحكمة

وحضور السيد المستشار / طارق عبد المطلب البحيري رئيس هيئة المفوضين

وحضور السيد / محمـد ناجى عبد السميع   أمين السر

أصدرت الحكم الآتى

      في الدعوى المقيدة بجدول المحكمة الدستورية العليا برقم 114 لسنة 38 قضائية "دستورية"، بعد أن أحالت المحكمة الإدارية بالشرقية، بحكمها الصادر بجلسة 31/5/2016، ملف الدعوى رقم 9725 لسنة 1 قضائية.

المقامة من

محمد محمود على إمام شعبان

ضــــد

1- وكيل أول وزارة التربية والتعليم بالشرقية

2- محافظ الشرقية

الإجـراءات

بتاريخ السادس من نوفمبر سنة 2016، ورد إلى قلم كتاب المحكمة الدستورية العليا، ملف الدعـوى المقيدة بجـدول المحكمة الإداريـة بالشرقية برقم 9725 لسنة 1 قضائية، بعد أن قضت تلك المحكمة بجلسة 31/5/2016، بوقف الفصل في الدعوى، وإحالة الأوراق إلى المحكمة الدستورية العليا للفصل في دستورية عبارة " وإلا سقط حقه نهائيًّا في حساب هذه المدة " الواردة بالمادة الخامسة من قرار وزير شئون مجلس الوزراء ووزير الدولة للتنمية الإدارية رقم 5548 لسنة 1983 بشأن قواعد حساب مدة الخبرة العملية عند التعيين للعاملين غير المؤهلين، والمعدلة بقراره رقم 33 لسنة 1985 ببعض الأحكام الخاصة بحساب مدد الخبرة العملية عند التعيين للعاملين غير المؤهلين.

وقدمت هيئة قضايا الدولة مذكرة، طلبت فيها الحكم، أصليًّا: بعدم قبول الدعوى، واحتياطيًّا: برفضها.

وبعد تحضير الدعوى، أودعت هيئة المفوضين تقريرًا برأيها.

ونُظرت الدعوى على النحو المبين بمحضر الجلسة، وقررت المحكمة إصدار الحكم فيها بجلسة اليوم.

المحكمــــة

بعد الاطلاع على الأوراق، والمداولة.

      حيث إن الوقائع تتحصل – على ما يتبين من حكم الإحالة وسائر الأوراق – في أن المدعى كان قد أقام الدعوى، التي أُعيد قيدها، برقم 9725 لسنة 1 قضائية، أمام المحكمة الإدارية بالشرقية، طالبًا الحكم بأحقيته في ضم مدة خبرته العملية التي قضاها برئاسة مركز ومدينة منيا القمح كمدة خدمة فعلية، مع ما يترتب على ذلك من آثار وفروق مالية، قولاً منه إنه كان يشغل وظيفة عامل خدمات معاونة بالوحدة المحلية لمركز ومدينة منيا القمح بمحافظة الشرقية اعتبارًا من 17/8/1983، حتى أُنهيت خدمته اعتبارًا من 10/3/1996، تاريخ تسلمه العمل بمديرية التربية والتعليم بالشرقية، بعد تعيينه بها اعتبارًا من 26/2/1996، بوظيفة عامل خدمات معاونة بالدرجة السادسة، بموجب القرار رقم 9282 لسنة 1996، وأنه قد تقدم بطلب إلى الجهة الإدارية لضم المدة التي عمل خلالها بالوحدة المحلية لمركز ومدينة منيا القمح، السالف بيانها، إلى مدة خدمته الحالية، إلا أن طلبه رُفض، على سند من أن المدعى لم يذكر مدة خبرته العملية السابقة في الاستمارة الخاصة بذلك عند تقديم مسوغات تعيينه بمديرية التربية والتعليم بالشرقية. وإذ تراءى لمحكمة الموضوع أن عبارة " وإلا سقط حقه نهائيًّا في حساب هذه المدة " الواردة بالفقرة الثانية من المادة الخامسة من قرار وزير شئون مجلس الوزراء ووزير الدولة للتنمية الإدارية رقم 5548 لسنة 1983 بشأن قواعد حساب مدد الخبرة العملية عند التعيين للعاملين غير المؤهلين، المضافة بقراره رقم 33 لسنة 1985 ببعض الأحكام الخاصة بحساب مدد الخبرة العملية عند التعيين للعاملين غير المؤهلين، إنما تنطوي على شبهة عدم دستورية، لإخلالها بالحق في العمل، ومجاوزتها حدود التفويض الصادر من المشرع بشأن وضع القواعد المنظمة لكيفية حساب مدد الخبرة العملية السابقة على تعيين العاملين غير المؤهلين، ومن ثم قضت تلك المحكمة بوقف الدعوى الموضوعية، وإحالة الأوراق إلى هذه المحكمة للفصل في دستورية عبارة " وإلا سقط حقه نهائيًّا في حساب هذه المدة " الواردة بالمادة الخامسة من قرار وزير الدولة للتنمية الإدارية رقم 5548 لسنة 1983 وفقًا للتعديل الوارد به قراره رقم (33) لسنة 1985، المتعلق بقواعد حساب ضم مدة الخدمة السابقة للعاملين غير المؤهلين.

      وحيث إن هيئة قضايا الدولة دفعت بعدم قبول الدعوى المعروضة تأسيسًا على أن الضرر المدعى به لا يعود إلى النص التشريعي المحال، وإنما مرده تطبيق خاطئ للنص، الذى انتظم إجراءات وشروط حساب مدة الخبرة العملية السابقة، وكيفية ضمها إلى مدد الخدمة الحالية.

      وحيث إن هذا الدفع مردود؛ بأن المستقر عليه في قضاء هذه المحكمة أن مناط المصلحة في الدعوى الدستورية - وهى شرط لقبولها - أن يكون ثمة ارتباط بينها وبين المصلحة القائمة في الدعوى الموضوعية، وذلك بأن يكون الفصل في المسألة الدستورية لازمًا للفصل في الطلبات المرتبطـة بها والمطروحة على محكمة الموضوع، وأن الدعوى الدستورية وإن كانت تستقل بموضوعها عن الدعوى الموضوعية، باعتبار أن أولاهما تتوخى الفصل في التعارض المدعى به بين نص تشريعي وقاعـدة في الدستور، في حين تطرح ثانيتهما في صورها – الأغلب وقوعًا – الحقوق المدعى بها في نزاع موضوعي يـدور حولها إثباتًا أو نفيًّا، إلا أن هاتين الدعويين لا تنفكان عن بعضهما من زاويتين، أولاهما: أن المصلحة في الدعوى الدستورية مناطها ارتباطها بالمصلحة في الدعوى الموضوعية، وذلك بأن يكون الحكم في المسألة الدستورية مؤثرًا في الطلب الموضوعي المرتبط معها، وثانيتهما: أن يصبح الفصل في الدعوى الموضوعية متوقفًا على الفصل في الدعوى الدستورية. متى كان ذلك، وكان الفصل في النزاع المطروح على محكمة الموضوع، يتعلق بمدى أحقية العامل غير المؤهل في حساب مدة خبرته العملية السابقة على تعيينه إذا لم يكن قد ذكرها في الاستمارة المخصصة لذلك عند تقديمه لمسوغات تعيينه، وذلك على ما ورد بمدونات حكم محكمة الموضوع، ومن ثم فإن حسم المسألة الدستورية يكون لازمًا للفصل في النزاع الموضوعي المرتبط بها مما تتوافر معه المصلحة في الدعوى المعروضة، ويضحى الدفع المبدى من هيئة قضايا الدولة فاقد الأساس، متعينًا الالتفات عنه.

      وحيث إن إلغاء قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1978، ولائحته التنفيذية الصادرة بقرار لجنة شئون الخدمة المدنية رقم 2 لسنة 1978، وإلغاء كل حكم يخالف أحكام هذا القانون ولائحته التنفيذيـة المشار إليهما، على ما جرى به نص المادة الثانية من مواد إصدار قانون الخدمة المدنية الصادر بالقانون رقم 81 لسنة 2016، المعمول به اعتبارًا من 2/11/2016، إنما يفضى إلى إلغاء النص التشريعي المحال اعتبارًا من تاريخ العمل بقانون الخدمة المدنية، بالنظر إلى أن القانون الأخير قد خلا من النص على قواعد حساب مدة الخبرة العملية عند التعيين للعاملين غير المؤهلين، بيد أن ذلك الإلغاء لا ينال من توافر المصلحة في الدعوى المعروضة؛ إذ المقرر في قضاء هذه المحكمة أن إلغاء النص التشريعي المطعون فيه لا يحول دون النظر والفصل في الطعن بعدم الدستورية من قبل من طبق عليهم ذلك القانون خلال فترة نفاذه وترتبت بمقتضاه آثار قانونية بالنسبة إليهم، وبالتالي توافرت لهم مصلحة شخصية في الطعن بعدم دستوريته، ذلك أن الأصل في تطبيق القاعدة القانونية أنها تسرى على الوقائع التي تتم في ظلها، أي خلال الفترة من تاريخ العمل بها حتى تاريخ إلغائها، فإذا ألغيت هذه القاعدة وحلت محلها قاعدة قانونية أخرى، فإن القاعدة الجديدة تسرى من الوقت المحدد لنفاذها، ويقف سريان القاعدة القديمة من تاريخ إلغائها، وبذلك يتحدد النطاق الزمنى لسريان كل من القاعدتين القانونيتين، ومن ثم فإن المراكز القانونية التي نشأت وترتبت آثارها في ظل أى من القانونين – القديم أو الجديد – تخضع لحكمه. متى كان ذلك، وكان المدعى في الدعوى الموضوعية، تم تعيينه قبل العمل بأحكام قانون الخدمة المدنية الصادر بالقانون رقم 81 لسنة 2016، ولائحته التنفيذية الصادرة بقرار رئيس مجلس الوزراء رقم 1216 لسنة 2017، ومن ثم، فإن مركزه القانوني قد نشأ وترتبت آثاره في ظل قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1978، وقرار وزير شئون مجلس الوزراء ووزير التنمية الإدارية رقم 5548 لسنة 1983، المعدل بقراره رقم 33 لسنة 1985، ويكون خاضعًا لنصوص هذا القانون والقرارين الوزاريين المشار إليهما وحدهما، وهو الحكم ذاته الذى التزمه نص المادة (194) من اللائحة التنفيذية لقانون الخدمة المدنية المار ذكرها.

      وحيث إن المادة (27) من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1978، والمستبدلة بالقانون رقم 115 لسنة 1983 تنص على أن " تحتسب مدة الخبرة المكتسبة علميًّا .......،

كما تحتسب مدة الخبرة العملية التي تزيد على مدة الخبرة المطلوب توافرها لشغل الوظيفة على أساس أن تضاف إلى بداية أجر التعيين عن كل سنة من السنوات الزائدة قيمة علاوة دورية بحد أقصى خمس علاوات من علاوات درجة الوظيفة المعين عليها العامل بشرط أن تكون تلك الخبرة متفقة مع طبيعة عمل الوظيفة المعين عليها العامل وعلى ألا يسبق زميله المعين في ذات الجهة في وظيفة من نفس الدرجة في التاريخ الفرضي لبداية الخبرة المحسوبة سواء من حيث الأقدمية في درجة الوظيفة أو الأجر.

      ويكون حساب مدة الخبرة الموضحة بالفقرتين السابقتين وفقًا للقواعد التي تضعها لجنة شئون الخدمة المدنية ".

      وحيث إن الفقرة الثانية من المادة الخامسة من قرار وزير شئون مجلس الوزراء ووزير الدولة للتنمية الإدارية رقم 5548 لسنة 1983 بشأن قواعد حساب مدد الخبرة العملية عند التعيين للعاملين غير المؤهلين، المضافة بقراره رقم 33 لسنة 1985 ببعض الأحكام الخاصة بحساب مدد الخبرة العملية عند التعيين للعاملين غير المؤهلين تنص على أنه " وعلى من يعين أو يعاد تعيينه من العاملين غير المؤهلين اعتبارًا من تاريخ العمل بهذا القرار أن يذكر مدة خبرته السابقة في الاستمارة الخاصة بذلك عند تقديم مسوغات تعيينه وذلك دون حاجة إلى تنبيه وإلا سقط حقه نهائيًّا في حساب المدة بالتطبيق لأحكام القرار رقم 5548 لسنة 1983 المشار إليه" .

      وحيث إن المدعى في الدعوى الموضوعية، تم تعيينه بمديرية التربية والتعليم بالشرقية اعتبارًا من 26/2/1996، بعد العمل بقرار وزير شئون مجلس الوزراء ووزير الدولة للتنمية الإدارية رقم 5548 لسنة 1983 بشأن قواعد حساب مدد الخبرة العملية عند التعيين للعاملين غير المؤهلين، المعدل بقراره رقم 33 لسنة 1985 ببعض الأحكام الخاصة بحساب مدد الخبرة العملية عند التعيين للعاملين غير المؤهلين، ومن ثم يتحدد نطاق الدعوى المعروضة فيما تضمنته الفقرة الثانية من المادة الخامسة من ذلك القرار من سقوط حق العامل غير المؤهل، نهائيًّا، في حساب مدة خبرته العملية السابقة على تعيينه إذا لم يذكرها في الاستمارة الخاصة بذلك عند تقديم مسوغات تعيينه.

      وحيث إن من المقرر في قضاء المحكمة الدستورية العليا، أن الأوضاع الشكلية للنصوص التشريعية سواء في ذلك المتعلقة بالشروط التي يفرضها الدستور لمباشرة الاختصاص بإصدارها في غيبة السلطة التشريعية أو بتفويض منها أو ما كان منها متعلقًا باقتراحها أو إقرارها وإصدارها حال انعقاد السلطة التشريعية، إنما يتحدد على ضوء ما قررته في شأنها أحكام الدستور المعمول به حين صدورها. متى كان ذلك، وكان قرار وزير شئون مجلس الوزراء ووزير الدولة للتنمية الإدارية رقم 5548 لسنة 1983 بشأن قواعد حساب مدد الخبرة العملية عند التعيين للعاملين غير المؤهلين، المعدل بقراره رقم 33 لسنة 1985 ببعض الأحكام الخاصة بحساب مدد الخبرة العملية عند التعيين للعاملين غير المؤهلين، تم نشره بالوقائع المصرية العدد 231 (تابع) بتاريخ 13/10/1985، وعمل به من تاريخ نشره، فمن ثم تكون أحكام الدستور الصادر عام 1971 هي الواجبة التطبيق فيما يتعلق بالأوضاع الشكلية المتطلبة لإصدار القرار المشار إليه.

      وحيث إنه من المقرر في قضاء هذه المحكمة أن الأصل في اللوائح التنفيذية التي تصدر وفقًا لنص المادة (144) من دستور 1971، أنها تُفصل ما ورد إجمالاً في نصوص القانون بما ليس فيه تعديل أو تعطيل لها أو إعفاء من تنفيذها، وأن الغرض من صدور اللائحة التنفيذية للقانون يتعين أن ينحصر في إتمام القانون، أي وضع القواعد والتفاصيــل اللازمة لتنفيذه، مع الإبقاء على حدوده الأصلية بلا أدنى مساس، ودون أن تنطوي على تعديل أو إلغاء لأحكامه، أو أن تضيف إليه أحكامًا تبعده عن روح التشريع، فيجاوز بذلك مُصدرها الاختصاص الدستوري المخول له متعديًّا على السلطة التشريعية. كما أن المقرر في قضاء هذه المحكمة أن الأصل أن السلطة التنفيذية لا تتولى التشريع، وإنما يقوم اختصاصها أساسًا على إعمال القوانين، وتنفيذها، غير أنه استثناء من هذا الأصل، وتحقيقًا لتعاون السلطات وتساندها، فقد عهد الدستور إليها في حالات محددة بأعمال تدخل في نطاق الأعمال التشريعية، من ذلك إصدار اللوائح اللازمة لتنفيذ القوانين، فنصت المادة (144) من دستور 1971 على أن "يصدر رئيس الجمهورية اللوائح اللازمة لتنفيذ القوانين، بما ليس فيه تعديل أو تعطيل لها أو إعفاء من تنفيذها، وله أن يفوض غيره في إصدارها؛ ويجوز أن يعين القانون من يصدر القرارات اللازمة لتنفيذه"، ومن ثم لا يدخل في اختصاصها ذلك توليها ابتداء تنظيم مسائل خلا القانون من بيان الإطار العام الذى يحكمها، وإلا كان ذلك تشريعًا لأحكام جديدة لا يمكن إسنادها إلى القانون، وليست تفصيلاً لأحكام أوردها المشرع في القانون إجمالاً، بما يخرج اللائحة – عندئذ – عن الحدود التي عينها الدستور.

      وحيث إن النص التشريعي المحال – محددًا نطاقه على النحو السالف البيان – استحدث حكمًا يُلزم بمقتضاه من يعين أو يعاد تعيينه، من العاملين غير المؤهلين، ذكر مدة الخبرة العملية السابقة في الاستمارة الخاصة بذلك، عند تقديم مسوغات تعيينه، دون حاجة إلى تنبيه، وإلا سقط حقه نهائيًّا في حسابها، مخالفًا بذلك ما أوجبه نص الفقرة الثانية من المادة (27) من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة – بعد استبداله بالقانون رقم 115 لسنة 1983 – من حساب مدة الخبرة العملية التي تزيد على مدة الخبرة المطلوب توافرها لشغل الوظيفة وفق الشروط والضوابط الواردة في النص السالف البيان، والتي خلت من تحديد ميعاد لسقوط الحق في حساب هذه المدة، الأمر الذى يكون معه النص المحال مجاوزًا حدود التفويض الصادر من المشرع بشأن وضع القواعد المنظمة لكيفية حساب مدة الخبرة العملية السابقة على التعيين للعاملين غير المؤهلين، بما يضحى معه هذا النص مخالفًا لحكم المادة (144) من دستور 1971.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بعدم دستورية عبارة " وإلا سقط حقه نهائيًّا في حساب هذه المدة " الواردة في الفقرة الثانية من المادة الخامسة من قرار وزير شئون مجلس الوزراء ووزير الدولة للتنمية الإدارية رقم 5548 لسنة 1983 بشأن قواعد حساب مدد الخبرة العملية عند التعيين للعاملين غير المؤهلين، المضافة بقراره رقم 33 لسنة 1985 ببعض الأحكام الخاصة بحساب مدد الخبرة العملية عند التعيين للعاملين غير المؤهلين.