جلسة 6 من يونيو سنة 1992
برئاسة السيد الأستاذ
المستشار/ محمد حامد الجمل - رئيس مجلس الدولة، وعضوية السادة الأساتذة/ محمد
المهدي مليحي ومحمد محمود الدكروري ود. عبد المنعم عبد العظيم جيرة ورأفت السيد
يوسف ومحمد معروف محمد وإسماعيل عبد الحميد إبراهيم وعبد اللطيف محمد عبد اللطيف
ومحمد مجدي خليل هارون وعويس عبد الوهاب عويس وأحمد إبراهيم عبد العزيز - نواب
مجلس الدولة.
-----------------
(1)
الطعن رقم 1463 لسنة 33
القضائية
(أ) أراض زراعية – البناء
عليها – تحديد الجهة المختصة بإزالة مخالفة البناء على الأراضي الزراعية.
المواد 150، 151، 152،
153، 154، 155، 156، 157 من قانون الزراعة الصادر بالقانون رقم 53 لسنة 1966
معدلاً بالقانون رقم 116 لسنة 1983 والقانون رقم 2 لسنة 1985، المواد 33، 34، 64،
65، 66، 67، 68 من الدستور.
الوقف الذي قرره المشرع
لوزير الزراعة لأسباب المخالفة في حالة إقامة مبان أو منشآت في الأرض الزراعية لا
يتضمن إزالة ذات المخالفة - هذا الوقف مؤقت بطبيعته لحين الحكم جنائياً من المحكمة
المختصة في الدعوى والتي أوجب عليها القانون أن تحكم بإزالة المخالفة ذاتها
وأسبابها على حساب المخالف ونفقته - يؤكد ذلك الاستناد إلى صريح عبارات النص لغة
والتي لا يجوز الانحراف عن معناها إلى ما هو أوسع وأخطر دون سند من عبارة النص
ذاته - التنفيذ المباشر ومنه الوقف أو الإزالة بالطريق الإداري والذي تخوله
القوانين للسلطة الإدارية المختصة لا يعد اختصاصاً إدارياً عادياً وعاماً تباشره
السلطة الإدارية في مواجهة المواطنين وبصفة خاصة عند النزاع بينها وبينهم عن مدى
سلامة تصرفاتهم أو مخالفتها للقانون ولكنها سلطة غير عادية يخولها القانون صراحة
للجهات الإدارية لكفالة تنفيذ أحكام القانون وإقرار سيادته وكفالة دوام هيبته على
الكافة ورعاية حسن سير وانتظام المرافق العامة في ظل النظام العام الدستوري الذي
يقوم على الشرعية وسيادة القانون والتزام الدولة وبالذات السلطة التنفيذية وخضوعها
للقانون مع كفالة استقلال القضاء وحصانته حماية للحقوق والحريات - نص الدستور
تحقيقاً للشرعية وإعلاء لسيادة القانون على أن حق التقاضي مصون ومكفول للناس كافة
ولكل مواطن حق الالتجاء إلى قاضيه الطبيعي ولا جريمة ولا عقوبة إلا بقانون وكل
متهم بريء حتى تثبت إدانته في محاكمة قانونية تكفل له ضمانات الدفاع عن نفسه خاصة
عندما يتعلق ذلك بحق الملكية الخاصة والملكية العامة وكفالة عدم التعدي على
الثانية مع رعاية حرمة الأولى وحصانتها وحظر فرض الحراسة عليها إلا في الأحوال
المبينة في القانون وبحكم قضائي كما حظر نزعها إلا للمنفعة العامة ومقابل تعويض -
نتيجة ذلك: لا يجوز لوزير الزراعة تجاوز حدود هذا الاختصاص بإصدار قرارات بإزالة
المباني والمنشآت التي أقيمت على الأرض الزراعية - أساس ذلك: هذا الاختصاص مقرر
فحسب للقضاء الذي يتعين عليه في حالة الحكم بالإدانة أن يأمر بإزالة أسباب
المخالفة على نفقة المخالف - إذا أصدر وزير الزراعة قراراً بإزالة المباني
والمنشآت المقامة على الأرض الزراعية بالمخالفة لحكم المادة }152{ فإن هذا القرار
يكون مشوباً بعيب عدم الاختصاص الجسيم لاغتصابه سلطة مقررة للمحكمة الجنائية وحدها
- تطبيق.
(ب) إصلاح زراعي -
الأراضي الموزعة من الهيئة العامة للإصلاح الزراعي بعقود احتفظ فيها بشرط فاسخ
صريح.
المادة 14 من المرسوم
بقانون رقم 178 لسنة 1952 المعدلة بالقانون رقم 554 لسنة 1955.
قضى المشرع بتشكل لجنة
لتحقيق ما ينسب إلى من تسلم الأرض طبقاً لأحكام قانون الإصلاح الزراعي رقم 178
لسنة 1952 من مخالفات تتعلق بإخلاله بأحد التزاماته التي نص عليها العقد أو قانون
الإصلاح الزراعي - راعى المشرع في تشكيل هذه اللجنة أن تتضمن عنصراً قضائياً وأوجب
على اللجنة سماع أقوال صاحب الشأن قبل أن تصدر قراراً مسبباً بإلغاء قرار التوزيع
واسترداد الأرض - هذه الإجراءات تشكل ضمانات جوهرية تكفل سلامة صدور القرار وتعد
الأشكال التي يتعين مراعاتها قبل إصدار القرار - لا وجه للقول بأن قبول صاحب الشأن
الموزعة عليه الأرض للنص الوارد في عقد تمليكه والذي يقضي بفسخ العقد تلقائياً
بمجرد ثبوت المخالفة يتضمن نزولاً منه عن الإجراءات المنصوص عليها في المادة 14
باعتبارها إجراءات مقررة لصالحه أو أن هذه الإجراءات مقررة بمراعاة كفالة حق
الدفاع لكل مواطن الذي كفله المشرع الدستوري وضمان تحقيق أهداف الإصلاح الزراعي من
استيلاء وتوزيع والمتعلقة بالنظام العام للملكية الزراعية في البلاد على أساس
تسليم يتفق مع النظام العام الدستوري - لا يجوز الاتفاق على ما يخالف ما ورد
بالمادة 14 المشار إليها من إجراءات أو النزول عنها لتعلقها بالنظام العام
وارتباطها بالقواعد الحاكمة للملكية الزراعية والإصلاح الزراعي – إذا كان صحيحاً
أن الشرط الفاسخ الصريح في العقود المدنية يقيد سلطة القاضي التقديرية في فسخ العقد
إلا أنه يتطلب تدخله لإعماله وإنفاذه بعد التحقيق من توفر موجبه - تطبيق.
إجراءات الطعن
بتاريخ 23/ 3/ 1987 أودعت
هيئة قضايا الدولة نيابة عن الطاعنين بصفاتهم قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا
تقريراً بالطعن قيد بجدولها برقم 1463 لسنة 33 قضائية في الحكم الصادر بجلسة 22/
4/ 1987 من محكمة القضاء الإداري بالمنصورة في الدعوى رقم 2707 لسنة 7 قضائية
المقامة من السيد/....... ضد كل من السادة محافظ الدقهلية ووزير الداخلية ورئيس
مجلس إدارة الهيئة العامة للإصلاح الزراعي ومدير أمن الدقهلية ومأمور مركز بلقاس
ورئيس الوحدة المحلية لمدينة بلقاس بصفاتهم والذي قضى بقبول الدعوى شكلاً وبوقف
تنفيذ القرار محل الطعن وإلزام الإدارة بمصروفاته وإحالة طلب الإلغاء إلى هيئة
مفوضي الدولة لتحضيره وإعداد تقرير بالرأي القانوني.
وطلب الطاعنون بصفاتهم -
للأسباب الواردة بتقرير الطعن الحكم }أولاً{ بوقف تنفيذ الحكم المطعون فيه بصفة
مستعجلة.
}ثانياً{ قبول الطعن شكلاً
وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه والحكم برفض الدعوى مع إلزام المطعون ضده
المصروفات ومقابل أتعاب المحاماة عن الدرجتين.
وأودع السيد الأستاذ/
....... مفوض الدولة عن هيئة مفوضي الدولة تقريراً مسبباً بالرأي القانوني في
الطعن ارتأى فيه الحكم بقبول الطعن شكلاً وفي الموضوع برفضه مع إلزام جهة الإدارة
الطاعنة المصروفات.
وقد تحدد لنظر الطعن أمام
دائرة فحص الطعون بالمحكمة الإدارية العليا (الدائرة الأولى) جلسة 15/ 2/ 1988
وبجلسة 6/ 2/ 1989 قررت الدائرة إحالة الطعن إلى الدائرة الأولى بالمحكمة الإدارية
العليا لنظره بجلسة 11/ 3/ 1989 وبعد تداوله على نحو ما هو ثابت بمحاضر الجلسات
قررت بجلسة 5/ 5/ 1990 إحالته إلى دائرة توحيد المبادئ المشكلة وفقاً للمادة (54)
مكرراً من القانون رقم 47 لسنة 1972 بشأن تنظيم مجلس الدولة المعدل بالقانون رقم
136 لسنة 1984 بشأن مجلس الدولة للنظر فيه في ضوء أحكام المحكمة الإدارة العليا
الصادرة في الطعون أرقام 2390 لسنة 31 ق بجلسة 7/ 5/ 1988 و 2359 لسنة 31 ق بجلسة
30/ 4/ 1988 و 2125 لسنة 33 ق بجلسة 26/ 11/ 1988 وحددت لنظر الطعن جلسة 24/ 6/
1990 وقد تداولت المحكمة نظر الطعن على النحو الموضح بمحاضر الجلسات، وبجلسة 11/
4/ 1992 قررت المحكمة مد أجل النطق بالحكم لجلسة 23/ 5/ 1992 ثم لجلسة 6/ 6/ 1992
لإتمام المداولة حيث صدر هذا الحكم بجلسة اليوم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه
لدى النطق به.
المحكمة
بعد الاطلاع على الأوراق
وسماع المرافعة والمداولة.
من حيث إن الإحالة إلى
دائرة توحيد المبادئ قد استوفت الأوضاع الشكلية المقررة.
ومن حيث إن عناصر هذه
المنازعة تتحصل حسبما يبين من الأوراق في أنه بتاريخ 3/ 8/ 1985 أقام السيد/.....
(المطعون ضده) الدعوى رقم 2707 لسنة 7 قضائية أمام محكمة القضاء الإداري بالمنصورة
ضد السادة (1) محافظ الدقهلية (2) رئيس مجلس إدارة الهيئة العامة للإصلاح الزراعي
(3) وزير الداخلية (4) مدير أمن الدقهلية (5) مأمور مركز بلقاس (6) رئيس الوحدة
المحلية لمدينة بلقاس بصفاتهم وطلب المدعي في ختام عريضة دعواه الحكم (أولاً) بصفة
مستعجلة وقف تنفيذ القرار رقم 361 لسنة 1985 فيما تضمنه من إزالة منزله الكائن بتل
عميرة مركز بلقاس.
(ثانياً) في الموضوع
بإلغاء القرار محل الطعن.
وقال المدعي شرحاً لدعواه
أنه يمتلك قطعة أرض بناحية تل عميرة مركز بلقاس مشتراه من الإصلاح الزراعي بموجب
شهادة تمليك بتاريخ 21/ 7/ 1955 طبقاً لأحكام قانون الإصلاح الزراعي رقم 178 لسنة
1952 وقد سدد جميع الأقساط المستحقة كما تم تسجيلها وأنه لم يخل بالاشتراطات
والأوضاع التي فرضها القانون ونظراً لأنه لا يوجد له ولأسرته مأوى فقد أقام منزلاً
على جزء منها وقدم للمحاكمة الجنائية في الجنحة رقم 181 لسنة 1985 جنح مركز بلقاس
وفوجئ بصدور قرار محافظ الدقهلية رقم 361 لسنة 1985 بإزالة هذا المنزل بمقولة أنه
تعدى ببناء منزل بالطوب الأحمر على مساحة الأرض الزراعية ملك الإصلاح الزراعي ونعى
المدعي على هذا القرار عيب مخالفة الواقع والقانون لأن الأرض التي أقيم عليها
المنزل مملوكة له وليست من أملاك الدولة كما أن القانون رقم 116 لسنة 1983 بتعديل
بعض أحكام قانون الزراعة الذي حظر إقامة أية مبان أو منشآت في الأرض الزراعية بدون
ترخيص لم يمنح الإدارة سلطة الإزالة وإنما منحها فقط الحق في وقف أسباب المخالفة
بالطريق الإداري لحين صدور حكم في الدعوى الجنائية.
وبجلسة 22/ 1/ 1987 حكمت
المحكمة بقبول الدعوى شكلاً وبوقف تنفيذ القرار محل الطعن وألزمت الإدارة
بالمصروفات وأمرت بإحالة طلب الإلغاء إلى هيئة مفوضي الدولة لتحضيره وإعداد تقرير
بالرأي القانوني وشيدت المحكمة قضاءها على أن مفاد المادة (14) من القانون رقم 178
لسنة 1952 بشأن الإصلاح الزراعي أن ملكية المنتفع من قانون الإصلاح الزراعي هي
ملكية معلقة على شرط فاسخ وذلك خلال السنوات الخمس التالية لتسجيل عقد البيع
وبالتالي فإنه ما لم تستخدم الهيئة العامة للإصلاح الزراعي اختصاصها بفسخ العقد
طبقاً للإجراءات المقررة في المادة 14 من القانون رقم 178 لسنة 1952 يكون للمدعي
على الأرض المنتفع بها حقوق ملكية ومن ثم والحالة هذه لا يكون بحسب الظاهر متعدياً
على تلك الأرض الداخلة في ملكه وأن مناط تطبيق حكم المادة 97 من القانون المدني هو
وقوع تعدي على أملاك الدولة أو غيرها من الجهات التي حددها النص وإذ كانت يد
المدعي على الأرض المقام عليها المنزل ليست يداً غاصبة ولكن يد ملكية وإن كانت
معلقة على شرط فاسخ لذلك يكون القرار محل الطعن بحسب الظاهر فيما استند إليه من
تعدي المدعي على الأرض محل النزاع غير قائم على سند من القانون كما أنه بالنسبة
لما ورد بالقرار محل الطعن وما حواه رد جهة الإدارة من الاستناد في إصدار القرار
المطعون عليه على أحكام القانون رقم 116 لسنة 1983 فإن مفاد المادتين 152، 156 من
هذا القانون أن المشرع حرم إقامة أية مبان أو منشآت على الأرض الزراعية واستلزم في
الحالات المستثناة ضرورة الحصول على ترخيص من المحافظ المختص قبل البدء في إقامة
المباني، وفي حالة مخالفة ذلك يحال المخالف للمحاكمة الجنائية وحدد المشرع العقوبة
الجنائية واستلزم في حالة الإدانة الأمر بإزالة أسباب المخالفة بالطريق الإداري
كما منح وزير الزراعة سلطة اتخاذ إجراء وقائي مؤقت حتى صدور الحكم في الدعوى وهو
وقف أسباب المخالفة بالطريق الإداري على نفقة المخالف ومن ثم فإن الاختصاص المقرر
لوزير الزراعة (أو من يفوضه) يقتصر على وقف أسباب المخالفة بالبناء على الأراضي
الزراعية دون أن يتجاوز ذلك إلى حد إزالة تلك المباني بحسبان أن تقرير إزالة
المباني مناط بالقضاء الجنائي وحده ومن ثم فإن القرار محل الطعن فيما استند إليه
من مخالفة المدعي لقانون الزراعة بإقامة بناء على أراض زراعية بغير ترخيص - بالقدر
اللازم للفصل في طلب وقف التنفيذ - يكون غير قائم على سند من القانون ومن ثم يكون
الطعن عليه قائماً على أسباب جدية كما أن من شأن تنفيذه بإزالة منزل المدعي إلحاق
أضرار يتعذر تداركها ولتوافر ركني طلب وقف التنفيذ يتعين القضاء بوقف تنفيذ القرار
محل الطعن.
ومن حيث إن الطعن الماثل
يقوم على أن الحكم المطعون فيه قد خالف القانون وأخطأ في تطبيقه لأن الأرض محل
القرار المطعون عليه لم تنتقل ملكيتها نهائياً للمنتفع (المدعي) طبقاً لنص البند
الحادي عشر من عقد بيع الأرض الموزعة عليه طبقاً للمرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952
والمبرم بين الهيئة العامة للإصلاح الزراعي والمدعي إذ أن هذا البند ينص على أنه
في حالة الإخلال بأحد الالتزامات الجوهرية المنصوص عليها في القانون رقم 178 لسنة
1952 يعتبر العقد مفسوخاً بغير حاجة للالتجاء إلى القضاء وأن المادة 14 من هذا
القانون تقضي بأنه يجب على المنتفع أن يقوم بزراعة الأرض المسلمة إليه وأن يبذل في
سبيل ذلك العناية الواجبة للحافظ على الرقعة الزراعية وإلا اعتبر العقد مفسوخاً
بقوة القانون، ولما كان الثابت أن المطعون ضده قام بتبوير الأرض المسلمة له
بالبناء عليها لذلك يكون قد تحقق الشرط الصريح الفاسخ ويعتبر العقد بذلك مفسوخاً
بقوة القانون ولا يعتبر المنتفع مالكاً لهذه الأرض وتعود ملكيتها بقوة القانون إلى
ملك الدولة ولا يجوز استمرار وضع اليد عليها ويحق للدولة إزالة التعدي بالطريق
الإداري وترتيباً على ذلك يكون القرار المطعون عليه قد صدر على سند صحيح من
القانون، كما أن الصور الضوئية التي قدمها المطعون ضده ليست لها أية حجية وإذ عول
الحكم المطعون عليه على صورة العقد الضوئية التي تثبت ملكية المدعي لأرض النزاع
فإنه يكون قد أخطأ في تطبيق القانون، كما أن الحكم المطعون عليه أثبت في مدوناته
أن الهيئة العامة للإصلاح الزراعي لم تستخدم اختصاصها بالفسخ طبقاً للإجراءات
المنصوص عليها في المادة (14) من القانون رقم 178 لسنة 1952 معدلة بالقانون رقم 554
لسنة 1955 ورتبت المحكمة على ذلك خلوص المدعي بملكيته لأرض النزاع إلا أن الثابت
أن المدعي وقد اختصم الهيئة العامة للإصلاح الزراعي إلا أنها لم تقدم ردها على
الدعوى، ومن ثم تكون المحكمة قد قامت باستنباط أمر مجهول وهو عدم استخدام الهيئة
اختصاصها بالفسخ من واقعة ثابتة هي عدم رد الهيئة على الدعوى في حين أن عدم الرد
على الدعوى لا يعني على وجه اليقين والثبوت أن الهيئة العامة للإصلاح الزراعي لم
تقم باستخدام اختصاصها بفسخ العقد طبقاً للإجراءات المقررة في المادة (14) سالفة
الذكر وإذ كان الحكم الطعين قد أقام قضاءه بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه متخذاً
من عدم رد الهيئة العامة للإصلاح الزراعي قرينة على أن تلك الهيئة لم تستخدم
اختصاصها بالفسخ فإنه يكون قد خالف حكم القانون.
ومن حيث إن الثابت أن
الطعن الماثل أحيل إلى هذه الدائرة لنظره في ضوء أحكام المحكمة الإدارية العليا الصادرة
في الطعون أرقام 2359 لسنة 31 ق بجلسة 30/ 4/ 1988 و 3360 لسنة 31 ق بجلسة 7/ 5/
1988 و2152 لسنة 32 ق بجلسة 26/ 11/ 1988.
ومن حيث إنه يبين من
استقراء الحكم الصادر من المحكمة الإدارية العليا بجلسة 30/ 4/ 1988 في الطعن رقم
2359 لسنة 31 ق على الحكم الصادر من محكمة القضاء الإداري بالمنصورة بجلسة 28/ 3/
1985 في الدعوى رقم 2097 لسنة 6 ق، أن هذه الدعوى كانت قد أقيمت بطلب الحكم بوقف
تنفيذ ثم إلغاء قرار محافظ الدقهلية رقم 220 لسنة 1984 فيما تضمنه من إزالة المبنى
الذي أقامه المدعي بقرية بخير مركز دكرنس على أرض كان قد تملكها بموجب عقد بيع
صادر له من الهيئة العامة للإصلاح الزراعي معلق على شرط فاسخ خلال الخمس سنوات
التالية لإبرام العقد النهائي بحيث يكون للإدارة فسخ العقد في حالة مخالفة الشروط
الواردة بالعقد أو بقانون الإصلاح الزراعي رقم 178 لسنة 1952 طبقاً للإجراءات المنصوص
عليها في المادة (14) منه وقد قضت محكمة القضاء الإداري بقبول الدعوى شكلاً وبوقف
تنفيذ القرار المطعون عليه استناداً إلى أن الأوراق جاءت خالية مما يفيد صدور قرار
من الإصلاح الزراعي إعمال هذا الشرط الفاسخ، ومن ثم لا تكون الأرض محل القرار
المطعون عليه بحسب الظاهر من أملاك الدولة الخاصة وإنما هي مملوكة للأفراد ويكون
القرار محل الطعن فيما تضمنه من إزالة التعدي الواقع على أموال الدولة على غير
أساس من القانون ولا ينال من ذلك أن القرار المطعون عليه أشار في ديباجته إلى
قانون الزراعة رقم 116 لسنة 1983 بما يوحي مخالفة المدعي لقانون الزراعة ذلك أن
المذكرة التي صدر بناء عليها القرار المطعون عليه لم تشر إلى هذا القانون وإنما
أشارت إلى قيام المدعي بالتعدي على أرض مملوكة للدولة وقد قضت المحكمة الإدارة
العليا في حكمها في الطعن رقم 2097 لسنة 6 ق المشار إليه آنفاً بإلغاء هذا الحكم
المطعون عليه وبرفض وقف تنفيذ القرار المطعون عليه وألزمت المطعون ضده المصروفات
وأسست المحكمة حكمها على أن مقتضى أحكام القانون رقم 116 لسنة 1983 أن لوزير
الزراعة حتى صدور الحكم في الدعوى الجنائية المقامة ضد من يخالف الحظر المنصوص
عليه والمادة 152 من القانون بإقامة مبان أو منشآت في أرض زراعية أن يوقف أسباب
المخالفة بالطريق الإداري على نفقة المخالف استناداً لنص المادة 156 من القانون أي
أن لوزير الزراعة اختصاص إزالة التعدي على الأرض الزراعية بإقامة مبان عليها حتى
ولو وقع هذا التعدي من مالكها وقد فوض وزير الزراعة هذا الاختصاص إلى المحافظين،
ومن ثم يكون القرار المطعون عليه بحسب الظاهر صادراً من جهة الاختصاص وقائماً على
سببه حيث لا ينازع المطعون ضده في أنه قام بالبناء على الأرض الموزعة عليه من
الإصلاح الزراعي لزراعتها..
ومن حيث إنه يبين من
الحكم الصادر من المحكمة الإدارية العليا بجلسة 26/ 11/ 1988 في الطعن رقم 2125
لسنة 33 ق أنها قضت بقضاء مخالف لما سبق أن قضت به في الطعن رقم 2359 لسنة 31 ق إذ
قضت المحكمة الإدارية العليا بتأييد ما قضت به محكمة القضاء الإداري بالمنصورة في
الدعوى رقم 1585 لسنة 8 ق من وقف تنفيذ قرار محافظ الدقهلية رقم 208 لسنة 1985
الذي قضى بوقف أسباب المخالفة المنسوبة إلى المدعي بإقامة مبان على أرض زراعية
بغير ترخيص بالمخالفة للقانون رقم 116 لسنة 1983 ثم فوجئ المدعي بكتاب من رئيس
الوحدة المحلية بأن مؤدى هذا القرار هو إزالة المخالفة المنسوبة إليه، وقد استندت
المحكمة الإدارية العليا في قضائها إلى أن مفاد المادتين 152، 156 من قانون
الزراعة الصادر بالقانون رقم 53 لسنة 1966 المعدل بالقانون رقم 166 لسنة 1983 أن
المشرع قد واجه حالة إقامة مبان أو منشآت في الأرض الزراعية وما في حكمها
بالمخالفة للقانون بطريقين أحدهما قضائي والثاني إداري فأوجب المشرع في حالة ثبوت
المخالفة أن يتضمن الحكم الجنائي الصادر بالعقوبة (الحبس والغرامة التي لا تقل عن
عشرة آلاف جنيه ولا تزيد على خمسين ألف جنيه) الأمر بإزالة أسباب المخالفة على
نفقة المخالف وهذا هو الطريق القضائي أما الطريق الإداري فإن مقتضاه وفقاً لحكم
الفقرة الثالثة من المادة (156) أن لوزير الزراعة حتى صدور الحكم في الدعوى
الجنائية أن يوقف أسباب المخالفة بالطريق الإداري على نفقة المخالف أي وقف الوضع
القائم وإبقائه على ما هو عليه والحيلولة دون المخالف واستكمال الأعمال القائمة
دون أن يتجاوز هذا الحد بالأمر بإزالة المباني المخالفة بحسبان أن ذلك من اختصاص
القضاء الجنائي وحده وذلك في حالة الحكم بالإدانة.
ومن حيث إنه يبين مما
تقدم أن محل التفسير المعروض هو حكم الفقرة الثالثة من المادة 156 من قانون
الزراعة الصادر بالقانون رقم 53 لسنة 1966 معدلاً بالقانون رقم 116 لسنة 1983 التي
تقضي أن "لوزير الزراعة حتى صدور الحكم في الدعوى وقف أسباب المخالفة بالطريق
الإداري على نفقة المخالف" وما إذا كان اختصاص وزير الزراعة وفقاً لحكم هذا
النص يتضمن إصدار قرار بإزالة المباني التي أقيمت على الأرض الزراعية أو ما في
حكمها بدون ترخيص أم أن اختصاص وزير الزراعة بوقف أسباب المخالفة بالطريق الإداري
على نفقة المخالف يقتصر على إيقاف الوضع وإبقائه على ما هو عليه والحيلولة دون
المخالف واستكمال الأعمال القائمة دون أن يتجاوز هذا الحد بالأمر بإزالة المباني المخالفة.
ومن حيث إنه يبين من
استقراء القانونين رقمي 116 لسنة 1983، 2 لسنة 1985 بتعديل بعض أحكام قانون
الزراعة الصادر بالقانون رقم 53 لسنة 1966 أن المشرع قد استهدف بهذا التعديل عدم
المساس بالرقعة الزراعية والحفاظ على خصوبتها، فنص في المادة (150) على حظر تجريف
الأرض الزراعية أو نقل الأتربة لاستعمالها في غير أغراض الزراعة، ونص في المادة
(154) على العقوبة الجنائية المقررة لمن يخالف هذا الحظر وقضى بأن "لوزير
الزراعة حتى صدور الحكم في الدعوى أن يأمر بوقف الأعمال المخالفة وبإعادة الحالة
إلى ما كانت عليه بالطريق الإداري على نفقة المخالف" ونص في المادة (151) على
أنه "يحظر على المالك أو نائبه أو المستأجر أو الحائز بأية صفة ترك الأرض غير
منزرعة لمدة سنة من تاريخ آخر زراعة رغم توافر مقومات صلاحيتها للزراعة ومستلزمات
إنتاجها..." ثم نص في المادة (155) على العقوبة الجنائية وقضى في هذه المادة
كذلك بأنه "إذا كان المخالف هو المالك أو نائبه وجب أن يتضمن الحكم الصادر
بالإدانة تكليف الإدارة الزراعية المختصة بتأجير الأرض المتروكة لمن يتولى زراعتها
عن طريق المزارعة لحساب المالك لمدة سنتين تعود بعدها الأرض لمالكها أو نائبه.. وإذا
كان المخالف هو المستأجر أو الحائز دون المالك وجب أن يتضمن الحكم الصادر بالعقوبة
إنهاء عقد الإيجار فيما يتعلق بالأرض المتروكة وردها للمالك لزراعتها، وفي جميع
الأحوال لا يجوز الحكم بوقف تنفيذ العقوبة، ولوزير الزراعة قبل الحكم في الدعوى أن
يأمر بوقف أسباب المخالفة وإزالتها بالطريق الإداري على نفقة المخالف" ونصت
المادة (152) على أنه "يحظر إقامة أية مبان أو منشآت في الأرض الزراعية أو
اتخاذ أية إجراءات في شأن تقسيم هذه الأرض لإقامة مبان عليها..." ثم نص في
المادة (156) فضلاً عن العقوبة الجنائية بأنه "يجب أن يتضمن الحكم الصادر
بالعقوبة الأمر بإزالة أسباب المخالفة على نفقة المخالف وفي جميع الأحوال لا يجوز
الحكم بوقف تنفيذ عقوبة الغرامة، ولوزير الزراعة حتى صدور الحكم في الدعوى وقف
أسباب المخالفة بالطريق الإداري على نفقة المخالف" وأخيراً حظر المشرع في
المادة (153) إقامة مصانع أو قمائن طوب في الأراضي الزراعية ونص في المادة (157)
على العقوبة الجنائية المقررة لمخالفة هذا الحظر ونص على أن "لوزير الزراعة
وحتى صدور الحكم في الدعوى وقف أسباب المخالفة وإعادة الحال إلى ما كانت عليه
بالطريق الإداري على نفقة المخالف".
ومن حيث إن مقتضى ما تقدم
أن المشرع غاير في العبارات التي صاغها لتحديد الاختصاصات المخولة لوزير الزراعة
بحسب نوع المخالفة ففي حين قضى في المادة (154) بأن له حتى صدور الحكم في الدعوى
أن "يأمر بوقف الأعمال المخالفة وبإعادة الحال إلى ما كانت عليه بالطريق
الإداري على نفقة المخالف" وذلك في حالة تجريف الأرض الزراعية بالمخالفة لحكم
المادة (150) فإنه قضى في المادة (155) بأن "لوزير الزراعة قبل الحكم في
الدعوى أن يأمر بوقف أسباب المخالفة وإزالتها بالطريق الإداري على نفقة
المخالف" وذلك في حالة ترك الأرض غير منزرعة لمدة سنة من تاريخ آخر زراعة
بالمخالفة لحكم المادة (151) وقضى في المادة (157) بأن "لوزير الزراعة وحتى
صدور الحكم في الدعوى وقف أسباب المخالفة وإعادة الحال إلى ما كان عليه بالطريق
الإداري على نفقة المخالف" وذلك في حالة إقامة مصانع أو قمائن طوب في الأرض
الزراعية بالمخالفة لحكم المادة (153) بما يقتضي في هذه الحالات الثلاث أن المشرع
قد قصد وتعمد تخويل الاختصاص لوزير الزراعة "بإزالة الأعمال المخالفة
إدارياً" فإن المشرع قد قضى في المادة (156) بأنه في حالة مخالفة حكم المادة
(152) بإقامة مبان أو منشآت في الأرض الزراعية فإن "لوزير الزراعة حتى صدور
الحكم في الدعوى وقف أسباب المخالفة بالطريق الإداري على نفقة المخالف" ولا
جدال في أنه لا يتضمن هذا النص بحسب صريح العبارة هذه سلطة إزالة أسباب المخالفة
إدارياً - فالوقف الذي قرره المشرع لوزير الزراعة لأسباب المخالفة لا يتضمن إزالة
ذات المخالفة بل أن هذا الوقف مؤقت لطبيعته لحين الحكم جنائياً من المحكمة المختصة
في الدعوى والتي أوجب عليها القانون أن تحكم بإزالة المخالفة ذاتها وأسبابها على
حساب المخالف ونفقته - يؤكد ذلك الاستناد على صريح عبارات النص لغة والتي لا يجوز
الانحراف عن معناها إلى ما هو أوسع وأخطر من دون سند من عبارة النص ذاته - أن
التنفيذ المباشر ومنه الوقف أو الإزالة بالطريق الإداري والذي تخوله القوانين
للسلطة الإدارية المختصة لا يعد اختصاصاً إدارياً وعادياً وعاماً تباشره السلطة
الإدارة في مواجهة المواطنين وبصفة خاصة عند النزاع بينها وبينهم عن مدى سلامة
تصرفاتهم أو مخالفتها للقانون ولكنها سلطة غير عادية يخولها القانون صراحة للجهات
الإدارية لكفالة تنفيذ أحكام القانون وإقرار سيادته وكفالة دوام هيبته على الكافة
ورعاية حسن سير وانتظام المرافق العامة في ظل النظام العام الدستوري الذي يقوم على
الشرعية وسيادة القانون والتزام الدولة وبالذات السلطة التنفيذية وخضوعها للقانون
مع كفالة استقلال القضاء وحصانته حماية للحقوق والحريات، وحيث ينص الدستور تحقيقاً
للشرعية وإعلاناً لسيادة القانون على أن حق التقاضي مصون ومكفول للناس كافة ولكل
مواطن حق الإلتجاء إلى قاضيه الطبيعي ولا جريمة ولا عقوبة إلا بقانون، وكل متهم
بريء حتى تثبت إدانته في محاكم قانونية تكفل له ضمانات الدفاع عن نفسه (المواد 64،
65، 66، 67، 68 من الدستور).
وخاصة عندما يتعلق ذلك
بحق الملكية الخاصة والملكية العامة وكفالة عدم التعدي على الثانية مع رعاية حرمة
الأولى وحصانتها مثلها وفقاً لما قرر الدستور في المادتين (33)، (34) منه وقد حظرت
المادة الأخيرة صراحة فرض الحراسة عليها إلا في الأحوال المبينة في القانون وبحكم
قضائي، كما حظر نزعها إلا للمنفعة العامة ومقابل تعويض، ومن ثم فإنه لا يجوز لوزير
الزراعة تجاوز حدود هذا الاختصاص بإصدار قرارات بإزالة المباني والمنشآت التي
أقيمت على الأرض الزراعية لأن هذا الاختصاص مقرر فحسب للقضاء الذي يتعين عليه في
حالة الحكم بالإدانة أن يأمر بإزالة أسباب المخالفة على نفقة المخالف وفقاً لحكم
الفقرة الثانية من المادة (156) المشار إليها، وإذا أصدر وزير الزراعة قراراً
بإزالة المباني والمنشآت المقامة على الأرض الزراعية بالمخالفة لحكم المادة (152)
فإن هذا القرار يكون مشوباً بعيب عدم الاختصاص الجسيم لاغتصابه سلطة مقررة للمحكمة
الجنائية وحدها.
ومن حيث إنه يبين من
استقراء الحكم الصادر من المحكمة الإدارية العليا بجلسة 7/ 5/ 1988 في الطعن رقم
2360 لسنة 31 ق على الحكم الصادر من محكمة القضاء الإداري بالمنصورة في الدعوى رقم
2094 لسنة 6 ق أن هذه الدعوى أقامها السيد/ ....... بطلب وقف تنفيذ ثم إلغاء قرار
محافظ الدقهلية رقم 449 لسنة 1984 فيما تضمنه من إزالة أملاكه بحوض الجواني قطعة
12 بناحية نجير مركز دكرنس بالطريق الإداري وقد استند هذا القرار على كتاب مديرية
الإصلاح الزراعي الذي تضمن إزالة التعدي الواقع من المدعي وغيره على أملاك الهيئة
العامة للإصلاح الزراعي والمخصصة لانتفاع المدعو...... وقد قضت المحكمة بقبول
الدعوى شكلاً وبوقف تنفيذ القرار محل الطعن وألزمت الإدارة المصروفات واستندت
المحكمة في قضائها إلى أن الأرض محل القرار المطعون ضده تم تمليكها للسيد.......
بموجب عقد بيع صادر من الهيئة العامة للإصلاح الزراعي وفقاً لأحكام قانون الإصلاح
الزراعي رقم 178 لسنة 1952 ومن ثم يعتبر خلال الخمس السنوات التالية لإبرامه عقداً
بنقل الملكية معلقاً على شرط فاسخ وأن للإدارة فسخ العقد في حالة المخالفة من جانب
المالك طبقاً للإجراءات المقررة في المادة 14 من القانون رقم 178 لسنة 1952
والملكية المعلقة على شرط فاسخ هي ملكية موجودة خلال فترة التعليق وجوداً كاملاً
ونافذاً وإن كانت مهددة بخطر الزوال وقد جاءت أوراق الدعوى خالية مما يفيد عرض
المالك..... على لجنة المخالفات أو صدور قرار من تلك اللجنة بإلغاء القرار الصادر
بتملك المذكور أو أن هذا القرار عرض على السلطة المختصة التي تملك إصدار القرار
النهائي بفسخ عقد تملك المذكور، ومن ثم فإنه حتى يصدر القرار النهائي بفسخ العقد
تعتبر الأرض محل النزاع بحسب الظاهر غير مملوكة للدولة ويكون القرار المطعون عليه
بإزالة تعدي المدعي غير قائم بحسب الظاهر على أساس من القانون، وقد قضت المحكمة
الإدارية العليا في حكمها الصادر في الطعن رقم 2360 لسنة 31 ق عليا بإلغاء هذا
الحكم ورفض طلب وقف تنفيذ القرار المطعون عليه وأقامت قضاءها على أن "البادي
من الأوراق أن عقد البيع المبرم بين الهيئة العامة للإصلاح الزراعي والمدعو.......
بتاريخ 30/ 9/ 1980 ينص في البند التاسع على أنه لا يجوز للطرف الثاني ولا للورثة
من بعده التصرف في الأرض المبيعة قبل الوفاء بثمنها كاملاً وبعد انقضاء خمس سنوات
على التسجيل" ويقضي البند الحادي عشر بأنه "إذا أخل الطرف الثاني بأحد
الالتزامات المنصوص عليها في هذا العقد أو بأحد الالتزامات الجوهرية المنصوص عليها
في المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 المشار إليها أو ثبت أنه لا تتوافر فيه شروط
التوزيع المنصوص عليها في هذا القانون اعتبر العقد مفسوخاً من تلقاء ذاته بغير
حاجة إلى تنبيه أو إنذار أو أي إجراء قضائي.." وقد انطوت حافظة مستندات المطعون
ضده على عقد بيع صادر له من المدعو...... موضوعه بيع تسعمائة متر مربع من الأرض
الموزعة عليه من الهيئة العامة للإصلاح الزراعي أي أنه تصرف بالبيع في الأرض
الموزعة عليه خلال فترة الحظر التي نص عليها البند التاسع من سند ملكيته، ومن ثم
يكون ثمة مخالفة وقعت لأحد الالتزامات المنصوص عليها في عقد تمليك المذكور وعلى
ذلك فإن الشرط الفاسخ المنصوص عليه في البند الحادي عشر يكون قد تحقق ويترتب عليه
اعتبار العقد مفسوخاً تلقائياً دون حاجة إلى أعذار أو تدخل من القضاء ويزول بذلك
بحسب الظاهر سند ملكية المذكور وهو من تلقى عنه المطعون ضده ما يدعيه من حق على
أرض النزاع ويكون لجهة الإدارة من ثم أن تتدخل لإزالة تعدي المطعون ضده على أرض
النزاع وقد تطهرت هذه الأرض بوقوع الفسخ على سند ملكية المدعو....... من أي حق له
عليها وأن قبول المذكور للنص الوارد في عقد تمليكه والذي يقضي بفسخ العقد تلقائياً
بمجرد المخالفة الثابتة في حقه يتضمن نزولاً منه عن الإجراءات المنصوص عليها في
المادة (14) من قانون الإصلاح الزراعي رقم 187 لسنة 1952 وهي إجراءات مقررة لمصلحة
البائع المطعون ضده باعتباره موزعة عليه الأرض وقبول هذا البائع في عقده الشرط
الفاسخ الصريح بدون حاجة إلى تنبيه أو إنذار أو أي إجراء هو نزول صريح منه على
التمسك بهذه الإجراءات خاصة وأنها مقررة لمصلحته والقصد منها هو التأكد من وقوع
المخالفة.
ومن حيث إنه يبين مما
تقدم أن من بين المسائل القانونية المطروحة ما إذا كان ثبوت إخلال من تسلم الأرض
وفقاً لأحكام قانون الإصلاح الزراعي رقم 178 لسنة 1952 بأحد الشروط التي وقع على
أساسها عقد البيع مع الهيئة والتي تضمنت في البند الحادي عشر منه فسخ العقد بمجرد
إخلاله بالتزاماته المنصوص عليها في العقد أو في المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952
دون حاجة إلى تنبيه أو إنذار يغني عن وجوب عرض هذه المخالفة على اللجنة المشار
إليها في قانون الإصلاح الزراعي الصادر بالمرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 معدلاً
بالقانون رقم 554 لسنة 1955 وإتباع الإجراءات المنصوص عليها في هذه المادة لاتخاذ
إجراءات الفسخ واسترداد الأرض وفقاً لأحكام هذه المادة بحسبان أن توقيع من وزعت
عليه أرضاً من الإصلاح الزراعي على عقد التمليك الذي تضمن الشرط الفاسخ المشار
إليه آنفاً يعتبر نزولاً ممن تسلم الأرض عن التمسك بالإجراءات المنصوص عليها في
المادة 14 سالفة الذكر على نحو ما ذهب إليه حكم المحكمة الإدارية العليا الصادر
بجلسة 7/ 5/ 1988 في الطعن رقم 2360 لسنة 31 قضائية.
ومن حيث إن المادة الأولى
من القانون رقم 554 لسنة 1955 بتعديل المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 بالإصلاح
الزراعي يقضي على أن تضاف إلى المادة 14 من المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952
المشار إليه فقرتان جديدتان نصهما كالآتي:
"إذا تخلف من تسلم الأرض
عن الوفاء بأحد الالتزامات المنصوص عليها في الفقرة السابقة أو تسبب في تعطيل قيام
الجمعية التعاونية بالأعمال المنصوص عليها في المادة (19) أو أخل بأي التزام جوهري
آخر يقضي به العقد أو القانون حقق الموضوع بواسطة لجنة تشكل من نائب بمجلس الدولة
رئيساً ومن عضوين من مديري الإدارات بالهيئة التنفيذية للإصلاح الزراعي لها بعد
سماع أقوال صاحب الشأن أن تصدر قراراً مسبباً بإلغاء القرار الصادر بتوزيع الأرض
عليه واستردادها منه واعتباره مستأجراً بها من تاريخ تسليمها إليه وذلك كله إذا لم
تكن قد مضت خمس سنوات على إبرام العقد النهائي. ويبلغ القرار إليه بالطريق الإداري
قبل عرضه على اللجنة العليا بخمسة عشر يوماً على الأقل ولا يصبح نهائياً إلا بعد
تصديق اللجنة العليا عليه، ولها تعديله أو إلغاؤه، ولها كذلك الإعفاء من أداء
الفرق بين ما حل من أقساط الثمن وبين الأجرة المستحقة وينفذ قرارها بالطريق
الإداري".
ومن حيث إنه يبين من هذا
النص أن المشرع قضى بتشكيل لجنة لتحقيق ما ينسب إلى من تسلم الأرض طبقاً لأحكام
قانون الإصلاح الزراعي رقم 178 لسنة 1952 من مخالفات تتعلق بإخلاله بأحد التزاماته
التي نص عليها العقد أو قانون الإصلاح الزراعي، وقد راعى المشرع في تشكيل هذه
اللجنة أن تتضمن عنصراً قضائياً وأوجب على اللجنة سماع أقوال صاحب الشأن قبل أن
تصدر قراراً مسبباً بإلغاء قرار التوزيع واسترداد الأرض، ومما لا جدال فيه أن هذه
الإجراءات جوهرية تشكل ضمانات جوهرية تكفل سلامة صدور القرارين، ثم فهي من الأشكال
التي يتعين مراعاتها قبل إصدار القرار، وبذلك لا يكون هناك وجه للقول بأن قبول
صاحب الشأن الموزعة عليه الأرض للنص الوارد في عقد تمليكه والذي يقضي بفسخ العقد
تلقائياً بمجرد ثبوت المخالفة يتضمن نزولاً منه عن الإجراءات المنصوص عليها في
المادة 14 سالفة الذكر باعتبارها إجراءات مقررة لصالحه أو أن هذه الإجراءات مقررة
بمراعاة كفالة حق الدفاع لكل مواطن الذي كفله المشرع الدستوري بالإحالة أو الوكالة
المادة (69) من الدستور وضمان تحقيق أهداف الإصلاح الزراعي من استيلاء وتوزيع والمتعلقة
بالنظام العام للملكية الزراعية في البلاد على أساس تسليم يتفق مع النظام العام
الدستوري الذي تضمنته بصفة خاصة المواد 29، 31، 32، 33، 34، 37 من الدستور.
ومن ثم لا يجوز الاتفاق
على ما يخالفها أو النزول عنها لتعلقها بالنظام العام وارتباطها بالقواعد الحاكمة للملكية
الزراعية والإصلاح الزراعي، كما أنه إذا كان صحيحاً أن الشرط الفاسخ الصريح في
العقود المدنية تقيد سلطة القاضي التقديرية في فسخ العقد إلا أنه يتطلب تدخله
لإعماله وإنفاذه بعد التحقق من توفر موجبه، ومن ثم فإنه يتعين استهداء بذلك عرض
المخالفة على اللجنة المشار إليها في المادة (14) لكي تتحقق من قيام السبب الموجب
للفسخ وتتدخل لإعماله بإصدار قرارها بإلغاء قرار التوزيع واسترداد الأرض.
ومن حيث إنه متى كان
الأمر كما تقدم وكان الثابت من أوراق الطعن الماثل أن القرار المطعون عليه رقم 361
لسنة 1985 الصادر من محافظة الدقهلية إزالة البناء الذي أقامه المطعون ضده على الأرض التي تسلمها من الإصلاح
الزراعي قد صدر بناء على قرار وزير الزراعة رقم 1167 لسنة 1983 بتفويض المحافظين
في الاختصاصات المخولة لوزير الزراعة بالقانون 116 لسنة 1981 وكان الثابت أنه ليس
من هذه الاختصاصات الإزالة بالطريق الإداري المنوط بالمحكمة الجنائية دون وزير
الزراعة كما سلف البيان، لذلك يكون القرار المطعون عليه قد صدر مخالفاً للقانون
وفضلاً عن ذلك فإنه لا يبين من الأوراق أن الإجراءات المنصوص عليها في المادة (14)
من القانون رقم 178 لسنة 1952 بالإصلاح الزراعي معدلة بالقانون رقم 554 لسنة 1955
قد اتخذت قبل المطعون عليه ولم يثبت أن قراراً بإلغاء التوزيع واسترداد الأرض قد
صدر ضده لذلك فإنه بحسب الظاهر تكون الأرض محل النزاع لازالت على ملكه ما دام أنه
لم يصدر قرار بإعمال الشرط الفاسخ على النحو الذي حتمه واقتضاه القانون وبالتالي
لا وجه لإزالة وضع يده باعتباره متعدياً على أملاك الدولة بالطريق الإداري إعمالاً
لحكم المادة 170 من القانون المدني التي يتعين لتطبيق حكمها أن تكون يد المتعدي
يداً غاصبة، وإذ تبين أن واضع اليد يستند بحسب الظاهر من الأوراق إلى علاقة تربطه
بجهة الإدارة (ملكية معلقة على شرط فاسخ) ولم يتم إعمال هذا الشرط الفاسخ وفقاً
للإجراءات المنصوص عليها في المادة 14 من القانون رقم 178 لسنة 1952 فإنه لا وجه
لتطبيق حكم المادة 97 من القانون المدني.
فلهذه الأسباب
حكمت المحكمة بأنه:
)أولاً) يقف اختصاص وزير
الزراعة المحدد في المادة (156) من قانون الزراعة الصادر بالقانون رقم 53 لسنة
1966 والمعدل بالقانون رقم 116 لسنة 1983 عند وقف أسباب المخالفة بالبناء على
الأرض الزراعية دون أن يتجاوز ذلك إلى حد إزالة المباني المخالفة إدارياً، أما
الأمر بإزالة المباني والمنشآت المخالفة التي تقام في الأرض الزراعية فمنوط
قانوناً بالقضاء الجنائي وحده.
)ثانياً) أن إلغاء توزيع
الأرض واستردادها ممن وزعت عليهم طبقاً لأحكام قانون الإصلاح الزراعي رقم 178 لسنة
1952 معدلاً بالقانون رقم 116 لسنة 1983 يتعين أن يكون وفقاً للقواعد والإجراءات
المنصوص عليها في المادة (14) من هذا القانون رغم أن النص في العقود المبرمة بينهم
وبين الهيئة العامة للإصلاح الزراعي على فسخ هذه العقود تلقائياً بغير حاجة إلى
تنبيه أو إنذار أو أي إجراء قضائي ويتعين قانوناً إتباع القواعد والإجراءات
المنصوص عليها في المادة (14) من القانون المذكور وبعرض الأمر على لجنة التحقيق
المختصة للتحقق من سبب الفسخ وأمرت المحكمة بإعادة الطعن إلى الدائرة المختصة التي
أحالته إلى دائرة توحيد المبادئ للفصل فيه وفقاً لما تقدم.
