جلسة 2 من مايو سنة 1993
برئاسة السيد المستشار/ محمد حامد الجمل - رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة الأساتذة/ محمد معروف محمد ومحمد عبد الغني حسن وعبد القادر هاشم النشار ود. منيب محمد ربيع - المستشارين.
---------------------
(105)
الطعنان رقما 2514، 1819 لسنتي 35/ 36 القضائيتين
(أ) قرار إداري - وقف تنفيذه.
لا يدخل في ولاية وقف التنفيذ كل ما يقتضي التوغل في الموضوع - تقف ولاية المحكمة على ما يبدو من ظاهر الأوراق عند نظرها لطلبات وقف تنفيذ القرارات الإدارية - أساس ذلك: حتى لا تتجاوز حدود ولايتها واختصاصها بما يتعارض مع الطبيعة المستعجلة لهذه الطلبات - المحكمة عند نظرها طلب وقف التنفيذ لا تتصدى للفصل في تحديد المالك للأرض أو العقار كما لا تتدخل في دعاوى الملكية إثباتاً أو نفياً إذ يدخل ذلك أصلاً في اختصاص جهات قضائية أو إدارية أخرى - تطبيق.
(ب) أملاك الدولة العامة أو الخاصة التعدي على أملاك الدولة - إزالته بالطريق الإداري - المادة 970 من القانون المدني
- لا يسوغ أن يوصف وضع يد أحد الأفراد على أملاك الدولة بالتعدي مما يبيح إزالته بالطريق الإداري إلا إذا كان هذا التعدي متوافر فيه الغصب غير المشروع لهذه الأملاك - إذا كانت حيازة الفرد للمال العام لها سند ظاهر من تصرفات الإدارة أو غيرها بأن كان مرخصاً له باستعمال المال العام أو استغلاله بموجب - نتيجة ذلك: لا أساس لإصدار قرار الإدارة بالإزالة لانتفاء مناطه - يتعين على الجهة الإدارية عند ثبوت سند وضع اليد أن تباشر سلطتها الاستثنائية في الإزالة بالطريق الإداري - يتعين في هذه الحالة اللجوء إلى القضاء - تطبيق.
الإجراءات
في يوم الاثنين الموافق 22/ 5/ 1989 أودع الأستاذ/ محمد طاهر عبد الحميد المحامي بصفته وكيلاً عن الطاعن قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا، تقرير طعن قيد أمامها برقم 2514 لسنة 35 ق. عليا في الحكم الصادر من محكمة القضاء الإداري "دائرة العقود الإدارية".
بجلسة 16/ 5/ 1989 في الدعوى رقم 3933 لسنة 40 ق والقاضي برفض الدعوى وإلزام المدعى المصروفات.
وطلب الطاعن - للأسباب التي أوردها بتقرير طعنه - الحكم بإلغاء الحكم المطعون فيه مع القضاء أصلياً: بوقف الدعوى، حتى تفصل المحكمة الدستورية العليا في طلب التنازع رقم 3 لسنة 11 ق تنازع، واحتياطياً: بإلغاء القرار المطعون فيه، وما يترتب على ذلك من آثار وإلزام المطعون ضدهما الثالث الرابع المصروفات.
في يوم الأربعاء الموافق 18/ 4/ 1990، أودع الأستاذ الدكتور محمد مرغني خيري المحامي بصفته وكيلاً عن الطاعن، قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا - تقرير طعن - قيد بجدولها برقم 1819 لسنة 36 ق عليا في الحكم الصادر من محكمة القضاء الإداري بجلسة 18/ 2/ 1990 في الدعوى رقم 7078 لسنة 34 ق، والقاضي بقبول الدعوى شكلاً، وبرفض الشق العاجل من الدعوى، وإلزام المدعى مصروفاته، الأمر بإحالة الدعوى إلى هيئة مفوضي الدولة لتحضيرها في موضوعها.
وطلب الطاعن - للأسباب التي أوردها في تقرير طعنه الحكم بإلغاء الحكم المطعون فيه والقضاء بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه، وبإلزام المطعون ضدهم المصروفات.
وقد تم إعلان الطعنين إلى المطعون ضدهم على النحو الثابت بالأوراق.
وقد أودع الأستاذ المستشار حمد القاسم مفوض الدولة - تقرير هيئة مفوضي الدولة في الطعنين انتهى فيه إلى طلب الحكم بقبول الطعنين شكلاً و:
أولاً: بالنسبة للطعن رقم 2514 لسنة 32 ق عليا بإلغاء الحكم المطعون فيه وإلغاء القرار المطعون فيه، مع إلزام الجهة الإدارية المصروفات.
ثانياً: بالنسبة للطعن رقم 1819 لسنة 36 ق عليا بإلغاء الحكم المطعون فيه وبوقف تنفيذه القرار المطعون فيه مع إلزام الجهة الإدارية بالمصروفات.
وقد عرض الطعن على دائرة فحص الطعون بهذه المحكمة، فقررت إحالته إلى هذه المحكمة فنظرته على النحو الثابت بمحاضر جلساتها حيث قررت بجلسة 6/ 12/ 1992 حجز الطعن للحكم ثم قررت مد أجل النطق بالحكم إلى جلسة 17/ 1/ 1993 ثم إلى جلسة 28/ 2/ 1993 ثم جلسة 14/ 3/ 1993 وفيها قررت إصدار الحكم بجلسة اليوم 2/ 5/ 1993 لاستكمال المداولة وفيها صدر وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.
المحكمة
بعد الاطلاع على الأوراق، وسماع المرافعة والمداولة.
ومن حيث إن الطعنين قد استوفيا إجراءات قبولهما الشكلية.
ومن حيث إنه عن الموضوع فإنه يخلص بالنسبة للطعن رقم 2514 لسنة 32 ق عليا في أن المدعى كان قد أقام دعواه بموجب عريضة أودعها قلم كتاب محكمة القضاء الإداري بتاريخ 3/ 6/ 1986 قيدت أمامها برقم 3933 لسنة 40 ق. وطلب في ختامها الحكم، بصفة مستعجلة، بوقف تنفيذ قرار حي غرب القاهرة بعرض استغلال "كازينو قصر النيل السياحي" في المزاد العلني وفي الموضوع بإلغاء هذا القرار وبوقف كافة أعمال الاعتداء الجاري التي يتعرض لها، وبعدم التعرض له في حيازته القانونية "لكازينو قصر النيل" كازينو كليوباترا السياحيين واستغلال المشروع لهما وفقاً لنصوص العقدين المبرمين بينه وبين الهيئة العامة للإصلاح الزراعي والاعتراف بهذين العقدين مع تنفيذ الحكم بمسودته ودون حاجة إلى إعلان أو إنذار وإلزام المدعى عليهم المصروفات.
وقال المدعى شرحاً لدعواه إنه بموجب الترخيص رقم 1 لسنة 1981 رخص له باستغلال "كازينو قصر النيل السياحي" لمدة خمس سنوات من 1/ 7/ 1981 إلى 30/ 6/ 1986 نظير جعل شهري مقداره خمسة وثلاثون ألف ومائة جنيه وبمقتضى عقد مماثل حصل على حق استغلال "كازينو كليوباترا السياحي" لمدة تبدأ من 25/ 5/ 1983 إلى 24/ 5/ 1988 وبمقابل جعل شهري مقداره أربعة عشر ألف ومائة جنيه. وأضاف أنه في عام 1985 تعرض له بعض العاملين بالهيئة العامة للإصلاح الزراعي بادعاء ملكية الهيئة للأرض ومن ثم أحقيتها هي دون الحاجة المرخصة له في إبرام العقد معه تطبيقاً للفتوى الصادرة من الجمعية العمومية للفتوى والتشريع رقم 929 بتاريخ 16/ 9/ 1972 وذلك وفقاً لأحكام القانون رقم 100 لسنة 1964 والذي يقضي باختصاص الهيئة العامة للإصلاح الزراعي في التصرف في الأراضي الداخلة في الزمام ولمسافة كيلو مترين.
واستطرد المدعى قوله، أنه استناداً إلى ذلك أبرم معه عقداً آخر طرفه الثاني هو الهيئة العامة للإصلاح الزراعي باعتباره صاحب الحق في التعاقد بتاريخ 19/ 11/ 1985 ولمدة عشر سنوات مقابل جعل تقدير اللجنة العليا المختصة بتثمين أراضي الإصلاح الزراعي ويتغير كل ثلاث سنوات وأجري مثل ذات التعاقد بالنسبة لكازينو كليوباترا السياحي، ثم تقدم بهذين العقدين إلى حي غرب القاهرة - المتعاقد السابق معه - بصور العقدين الجديدين لإلغاء تعاقده السابق وأجريت له إجراءات استلام جديدة للموثقين من قبل الهيئة العامة للإصلاح الزراعي في يومي 3، 4/ 3/ 1986.
وبتاريخ 19/ 2/ 1986 فوجئ بخطاب حي غرب القاهرة يخطره بعد الاعتداد بأية عقود أبرمت عن طريق الحي. وأعقب ذلك مطالبة الحي له بسداد قيمة الإيجار وفقاً للعقدين سالفا الإشارة إليهما مما ألجأه إلى عرض الأمر على القضاء المدني المختص.
واستطرد المدعى قوله أنه فوجئ بإعلان منشور بجريدة الأخبار عن قيام حي غرب القاهرة بالإعلان عن استغلال كازينو النيل السياحي بالمزاد لجلسة 15/ 6/ 1986.
فبادر بإقامة دعواه ناعياً على القرار مخالفة القانون والخطأ في تطبيقه استناداً إلى أن الحي لم يخطره بإنهاء العقد معه. كما أن الهيئة العامة للإصلاح الزراعي يجب أن تضمن له حيازة هادئة. قدم المدعى تأييداً لدعواه حافظة مستندات اشتملت على الترخيص رقم 1 لسنة 1981 لاستغلال كازينو قصر النيل السياحي والترخيص رقم 54 لسنة 1983 باستغلال كازينو كليوباترا السياحي، وصور محاضر تسليمه الكازينوهين من الهيئة العامة للإصلاح الزراعي كما أودع صورة من الحكم الصادر من محكمة جنوب القاهرة الابتدائية الصادر في الدعوى رقم 1517 لسنة 85 م. ك. ج والقاضي صحة ونفاذ عقد الإيجار المؤرخ 19/ 11/ 1985 المبرم بين المدعى والهيئة العامة للإصلاح الزراعي وصورة من الحكم الصادر في الدعوى رقم 1571 لسنة 1985 م. ك. ج بتاريخ 19/ 11/ 1985 بصحة ونفاذ العقد المبرم بين المدعى والهيئة العامة للإصلاح الزراعي بتاريخ 1/ 12/ 1985. وأودع مذكرة ضمنها أن حي غرب القاهرة استكمل إجراءات المزاد وأرسى المزاد على شقيقه بمبلغ خمسة وثمانون ألف جنيه شهرياً. وأضاف إلى طلباته السابقة طلباً جديداً بوقف تنفيذ وإلغاء قرار مرسى المزاد.
وقد ردت الجهة الإدارية على الدعوى بإيداع حافظة مستندات طويت على كتاب نائب رئيس الوزراء ووزير الزراعة بشأن أراضي طرح النهر والموجة إلى محافظة القاهرة بتاريخ 13/ 4/ 1986 وصورة ضوئية من مذكرة المستشار القانوني للمحافظة وصورة من حكم محكمة القضاء الإداري في الدعوى رقم 2528 لسنة 39 ق بجلسة 14/ 5/ 1985 ومذكرة بدفاعها.
وبجلسة 6/ 1/ 1987 قضت المحكمة برفض طلب وقف تنفيذ القرارين المطعون فيهما وألزمت المدعى المصروفات. وأمرت بإحالة الدعوى إلى هيئة مفوضي الدولة لإعداد تقرير بالرأي القانوني في طلب الإلغاء.
وشيدت المحكمة قضاءها على سند من أن البادي من الأوراق أنه قد صدر حكم من قاضي الأمور الوقتية بوقف قرار مرسى المزاد على السيد.... وبذلك فقد استمرت حيازة المدعى للعين مما يفتقد معه الشق العاجل من الدعوى ونظرت المحكمة الشق الموضوعي من الدعوى. حيث أودع الحاضر عن المدعى صورة رسمية من دعوى التنازع رقم 3 لسنة 11 ق المقامة من المدعى أمام المحكمة الدستورية العليا ومستندات أخرى تعلقت بذات الموضوع. طلب الحاضر عن المدعى وقف الفصل في الدعوى حتى تفصل المحكمة الدستورية في طلب التنازع.
وبجلسة 16/ 5/ 1989، قضت محكمة القضاء الإداري برفض الدعوى وألزمت المدعى المصروفات. وشيدت قضاءها على سند من أن تصديها للفصل في الدعوى، لا يمس اختصاص المحكمة الدستورية في نظر دعوى التنازع المقامة أمامها.
كما أن بالنسبة لموضوع الدعوى فإن أراضي طرح النهر الغير مزروعة والتي تستخدم لأغراض السياحة يكون التصرف فيها مناط بالوحدات المحلية، حيث يقتصر اختصاص الهيئة العامة للإصلاح الزراعي على هذه الأراضي لو كانت مزروعة فقط، ومن ثم يكون المعول عليه هو الترخيص الصادر من محافظة القاهرة ومن ثم لا يعتد بالعقد المبرم بين الهيئة العامة للإصلاح الزراعي والمدعى، واستناداً إلى قرار محافظ القاهرة رقم 33 لسنة 1983 بشأن تعديل القواعد التي أقرها المجلس الشعبي المحلي لمحافظة القاهرة بموجب قراره رقم 102 لسنة 1983 فيما نص عليه في البند الثاني منه بأنه لا يجوز الترخيص بإقامة واستغلال أي كازينو إلا بعد طرحه في المزاد العلني طلباً للمادة 107 من لائحة المناقصات والمزيدات، واستطردت المحكمة إلى أنه يبنى على ما تقدم أن يضحى القرار المطعون عليه متفقاً وصحيح حكم القانون دون أن ينال من ذلك اعتداد محافظة القاهرة بالعقد المبرم بين المدعى والهيئة العامة للإصلاح الزراعي باعتباره إجراء مؤقت حتى يستبين الأمر بتحديد الجهة المسئولة عن التعاقد مع المدعى.
وقد نعى الطاعن على الحكم المطعون فيه مخالفة القانون والخطأ في تأويله وتطبيقه استناداً إلى أن المادة (31) من قانون المحكمة الدستورية العليا الصادر بالقانون رقم 48 لسنة 1979 التي تقضي بأنه يتعين وقف الدعوى حتى تفصل المحكمة الدستورية في الطعن المقام أمامها ذلك أن الدفع أمام المحكمة للفصل في دعوى التنازع يعتبر فصلاً في مسألة أولية تؤثر في الحكم وفي ولاية المحكمة بالقضاء في الدعوى.
أن قضاء المحكمة قد انتهى إلى أن العقد المبرم بين المدعى - الطاعن - والهيئة العامة للإصلاح الزراعي عقد مدني مما يدخل النظر فيما يثيره من نزاع في اختصاص القضاء المدني، وحيث إن النزاع المذكور ما زال منظوراً أمام القضاء المدني فإن الحكم يكون معيباً بعدم اختصاص المحكمة ولائياً بنظره وفق ما أوردته بحكمها المطعون فيه. ويكون في ذات الوقت قد تهاترت أسبابه وتأييداً لطعنه أودع الطاعن حافظة مستندات اشتملت 1) صورة ضوئية من تقرير مفوض الدولة في الطعن 2) صورة من محضر جلسة 9/ 12/ 1989 للمحكمة الإدارية العليا الدائرة الثالثة لفحص الطعون والمقضي فيها برفض الطعن. وانتهى إلى طلب الحكم له بطلباته كما يخلص الموضوع بالنسبة للطعن 1819 لسنة 36 ق عليا - في أنه قد أقام المدعى دعواه بتاريخ 20/ 8/ 1989 أمام محكمة القضاء الإداري وقيدت أمامها برقم 7078 لسنة 43 ق وطلب في ختامها الحكم أولاً: وبصفة مستعجلة بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه رقم 238 لسنة 1989 مع شمول الحكم بالنفاذ المعجل بموجب مسودة الحكم الأصلية وبدون إعلان ثانياً: وفي الموضوع بإلغاء القرار المطعون فيه، والقرار الضمني الذي قضي بفسخ عقد إيجار المدعى للكازينو مع الإدارة العامة لأملاك الدولة الخاصة بتاريخ 19/ 11/ 1985 والذي ينتهي في 18/ 11/ 1995 ثالثاً: واحتياطياً إلزام وزارة الزراعة ورئيس الهيئة العامة للإصلاح الزراعي بالإدارة العامة لأملاك الدولة الخاصة بالتضامن فيما بينهما بأن يدفعا للمدعي مبلغ وقدره عشرة ملايين جنيه عما لحقه من خسارة وفاته من كسب نظير فسخ عقد إيجاره على الكازينو.
رابعاً: الحكم على جهات الإدارة المدعى عليها بالمصروفات.
وأورد المدعى شرحاً لدعواه ذات موضوع الدعوى رقم 3933 لسنة 40 ق المشار إليها سلفاً وأضاف إليه أنه أثر صدور الحكم في الدعوى رقم 3933 لسنة 40 ق المشار إليها برفض الدعوى أصدر محافظ القاهرة قراراه رقم 238 لسنة 1989 المطعون فيه بأن يزال بالطريق الإداري وضع يد السيد/ ...... (المدعي) على كازينو النيل السياحي. ونعى المدعي على هذا القرار العيب الجسيم ومخالفة القانون واغتصاب السلطة لصدوره من غير مختص ليس من رئيس حي غرب القاهرة والتي تتمتع بشخصية معنوية مستقلة عن شخصية محافظة القاهرة التي يرأسها مصدر القرار.
كما أن القرار يعد تعدياً على السلطة القضائية حيث إنه يعتبر إيقافاً للأمر الوقتي رقم 23 لسنة 1986 باعتباره إجراء قضائي له حجيته. فضلاً عن مساسه بأحكام قضائية حصل عليها المدعي في مواجهة مصدر القرار.
وأضاف المدعي أنه لا يقدح فيما تقدم صدور الحكم في الدعوى رقم 3933 لسنة 40 ق بالرفض إذ أن الحكم لم يصبح نهائياً بالطعن عليه أمام المحكمة الإدارية العليا بالطعن رقم 2514 لسنة 35 ق (موضوع هذا الطعن) فضلاً عن أن المالك الحقيقي للكازينو هو الهيئة العامة للإصلاح الزراعي وليس محافظة القاهرة وفقاً لأحكام القانون رقم 100 لسنة 1964 كم لا ينال من ذلك تسليم الكازينو وفقاً للقرار الطعين إلى الراسي عليه المزاد في 15/ 6/ 1989 وتمكينه من استلامه مرة أخرى من خلال الحكم له بطلباته.
وبجلسة 18/ 2/ 1990 قضت المحكمة بقبول الدعوى شكلاً وبرفض الشق العاجل من الدعوى وألزمت المدعي مصروفاته، وأمرت بإحالة الدعوى إلى هيئة مفوضي الدولة لتحضيرها في موضوعها.
وشيدت المحكمة قضاءها على سند من أن، حي غرب القاهرة، وعلى خلاف الوضع الظاهر وما تقتضيه طبيعة الاستخلاف وتوزيع الاختصاصات بين الجهات الإدارية المختلفة واحترام حقوق الأفراد ومراكزهم القانونية التي تنتقل تبعاً لانتقال المرفق، وأن معاملة المدعي معاملة غاصب وجحد العقد القائم بينه وبين إدارة أملاك الدولة الخاصة. مجافاة للوضع الظاهر وتعاقده مع جهة إدارية باعتبارها المالك الظاهر على التفصيل الوارد بالأوراق، فإنه ما كان يجوز لحي غرب القاهرة معاملة المدعى معاملة غاصب. وإهدار علاقته القانونية بها كمستأجر منها لعين النزاع ثم من أملاك الدولة الخاصة. دونما سند لها في ذلك من إخلال من جانب المدعي بالتزاماته أو مبرر من المصلحة العامة الأولى بالرعاية بينما كان عليها أن تلجأ إلى طرح النزاع برمته على جهات الاختصاص لحسمه فيما بينها وغيرها من الجهات إلا أن المدعي لم يقف من هذه الإجراءات موقفاً سلبياً، بل سارع باللجوء إلى الجهات القضائية المختلفة. وحصل على حكمين بصحة ونفاذ العقد المبرم بينه وبين أملاك الدولة الخاصة وفي مواجهة محافظ القاهرة - مصدر القرار المطعون فيه ورئيس حي غرب القاهرة. كما حصل على الأمر الوقتي رقم 23 لسنة 1986 بإيقاف كافة الإجراءات، التي اتخذها في تأجير الكازينو لأخر وقد تأيد هذا الأمر استئنافياً بالحكم الصادر في الدعوى رقم 1018 لسنة 1987 مستأنف مستعجل جنوب القاهرة بجلسة 16/ 6/ 1986، في الوقت الذي لم يكن قد تسلم بعد من الإدارة العامة لأملاك الدولة مستندات وعقود الإيجار التي سلمت إليها بتاريخ 25/ 1/ 1988. واستطردت المحكمة أنه صدر الحكم بجلسة 16/ 5/ 1989 في الدعوى رقم 3933 لسنة 40 ق التي أقامها المدعي ضد المطعون ضدهم طالباً وقف تنفيذ قرار حي غرب القاهرة، وبطرح استغلال الكازينو في المزاد العلني وإلغاء هذا القرار ووقف كافة أعمال الاعتداء المادي التي يتعرض لها وبعدم التعرض له في حيازته للكازينو، والاعتراف بالعقد المبرم بينه وبين الهيئة العامة للإصلاح الزراعي فإن صدور الحكم في هذه الدعوى برفضها. يغل يد المحكمة من التطرق لبحث مدى مشروعية القرار المطعون عليه رقم 238 لسنة 1989 الصادر من محافظ القاهرة بتاريخ 17/ 7/ 1989، وانتهت المحكمة إلى إصدار حكمها المطعون فيه.
ومن حيث إن مبنى الطعن في هذا الشق أن الحكم المطعون فيه قد أخطأ في تطبيق القانون ذلك أن صدور القرار المطعون فيه من المحافظ يمثل غصباً لسلطة رئيس حي غرب القاهرة باعتبار أن الحي هو إحدى وحدات الإدارة المحلية، التي تتمتع بشخصية اعتبارية مستقلة.
ثانياً: إن الحكم المطعون فيه أكد عدم مشروعية القرار المطعون فيه، في أسبابه وتناقض مع نفسه في النتيجة.
ثالثاً: مخالفة الحكم الطعين، للحكم الصادر من المحكمة الإدارية العليا في قضايا مماثلة.
رابعاً: أن الحكم أخطأ في تكييف القرار المطعون فيه باعتبار أنه جاء تنفيذاً للحكم الصادر في الدعوى رقم 3933 لسنة 40 ق. وهو أمر غير صحيح. ذلك أن القرار يعتبر نسخاً ضمنياً للعقد الصادر من الهيئة العامة للإصلاح الزراعي المؤرخ في 19/ 11/ 1985 قبل انتهاء مدته.
ومن حيث إن قضاء هذه المحكمة يجرى على أن مناط الحكم بوقف تنفيذ القرار الإداري هو توافر ركنان أساسيان في طلب وقف التنفيذ:
أولهما: ركن الجدية بأن يقوم الطلب بحسب الظاهر من الأوراق على أسباب يرجح معها الحكم بالإلغاء.
ثانيها: ركن الاستعجال بأن يترتب على تنفيذ القرار نتائج يتعذر تداركها فيما لو قضى بإلغائه.
كما أنه قد جرى قضاء هذه المحكمة على أنه طبقاً لأحكام الدستور والقانون فإن رقابة القضاء الإداري ومحاكم مجلس الدولة على القرارات الإدارية هي رقابة مشروعة تسلطها على القرارات المطعون عليها لتزنها بميزان القانون والشرعية والمصلحة العامة فتلغيها أو توقف تنفيذها لو تبين لها صدورها مخالفة للقانون أو أن الجهة الإدارية تقاعست عن إصدار قرار يلزمها القانون بإصداره. أو انحرافها عن الغاية الوحيدة التي حددها الدستور والقانون لسلامة تصرفات الإدارة وهي تحقيق الصالح العام إلى تحقيق غير ذلك من الأغراض غير المشروعة لجهة الإدارة.
ويلزم القاضي الإداري فيما يقضي بوقف تنفيذه من قرارات إدارية بحسب الظاهر من الأوراق وفي الحدود التي يقتضيها القضاء بوقف التنفيذ على ما يبدو ظاهراً من عدم مشروعيته فضلاً عن توافر نتائج يتعذر تداركها على الاستمرار في التنفيذ ما لم يوقف أثر القرار غير المشروع على سبيل الاستعجال، وهذه الرقابة للمشروعية التي يقوم عليها قضاء محاكم مجلس الدولة لا تحل المحكمة بمقتضاها فيها محل الإدارة مصدرة القرار، في أداء واجباتها ومباشرة نشاطها في تسيير المرافق العامة. وإدارتها أو في مباشرة السلطة الإدارية والتنفيذية لسلطاتها الممنوحة لها طبقاً للدستور والقانون.
ومن حيث إنه بناء على هذه المبادئ الأساسية الحاكمة لرقابة المشروعية على القرارات الإدارية بواسطة محاكم مجلس الدولة فإن الوقائع التي استند إليها القرار المطعون فيه هي عدم مشروعية وضع يد وحيازة الطاعن لعين النزاع مع مخالفة ذلك للواقع لقيام حيازته بحسب الظاهر على سند من العقد المبرم بينه وبين الهيئة العامة للإصلاح الزراعي.
ومن حيث إنه مع التسليم بأن المحكمة لا تتصدى للفصل في تحديد المالك للأرض أو العقار كما لا تتدخل في دعاوى الملكية إثباتاً أو نفياً، إذ يدخل ذلك أصلاً في اختصاصات جهات قضائية أو إدارية أخرى من جهة كما أنه لا يدخل بأي وجه في ولاية وقف التنفيذ كل ما يقتضي التوغل في الموضوع وقائعاً أو بالنسبة للمسائل القانونية محل البحث وموضوع النزاع، وينبني على ذلك أن تقف المحكمة رقابتها على ما يبدو من ظاهر الأوراق عند نظرها لطلبات وقف تنفيذ القرارات الإدارية المطعون فيها. حتى لا تتجاوز حدود ولايتها واختصاصها بما يتعارض مع الطبيعة المستعجلة لهذه الطلبات.
ولما كانت السلطة التنفيذية بجميع فروعها الإدارية قد نظم أداءها لنشاطها وواجباتها الدستور والقوانين واللوائح التنفيذية لها، وفقاً لقواعد الإدارة العامة المنظمة والتي تقوم أساساً على خضوع التصرف الذي يصدر عن جهة الإدارة للدراسة والبحث السابق، ووفقاً لما لديها من بيانات بالسجلات والأوراق، وبمراعاة البحث المتوالي من المستويات الأدنى إلى الأعلى في الأجهزة الإدارية بمراعاة السلطة الرقابية والتسلسل الرئاسي لأجهزة الإدارة العامة، وبمعاونة رأي الأجهزة القانونية والفنية المتخصصة التي نظمها المشرع لتبصير الإدارة بصحيح حكم القانون وباحتياجات المصلحة العامة في أي موضوع مطروح عليها قبل التصرف والبت فيه، ومن ثم فإنه بناء على طبيعة تنظيم الإدارة العامة والتزامها الأساسي باحترام سيادة القانون والصالح العام. فإن الأصل هو حمل قرارات وتصرفات الإدارة على محمل الصحة والسلامة من الوجهة القانونية فضلاً عن استهدافها الصالح العام. كما أن الأصل أيضاً هو نفاذ القرارات الإدارية الصادرة بالإرادة المنفردة ما دامت في إطار من الشرعية وسيادة القانون: ويتعين إذن على أصحاب الشأن في طلب وقف التنفيذ للقرار الإداري النافذ قانوناً أن يثبتوا بصورة ظاهرة وكافية ومعقولة مخالفة هذا القرار لصحيح أحكام القانون أو خروجه على غايات الصالح العام. ذلك في إطار وحدود ما يقتضيه قيام وقف التنفيذ للقرار الإداري المطعون عليه بحسب الظاهر من الأوراق على سند جدي ومقبول قانوناً وعقلاً ودون حاجة من القاضي الإداري إلى البحث والتحقيق والتدقيق في المستندات أو التوغل في موضوع النزاع الخاص بدعوى الإلغاء أو ماهية الجهة صاحبة الاختصاص على عين النزاع. فإذا لم يكن ذلك ظاهراً بصورة كافية ومعقولة لبيان العيب الذي يشوب القرار المطلوب وقف تنفيذه. وجب قانوناً على القاضي الإداري رفض وقف تنفيذ القرار والعكس صحيح.
ومن حيث إن الظاهر من الأوراق أن الطاعن...... قد رخص له بموجب الترخيص رقم 1 لسنة 1981 باستغلال كازينو قصر النيل السياحي لمدة خمس سنوات تبدأ من 1/ 7/ 1981 حتى 30/ 6/ 1986 وقبل انتهاء مدة الترخيص تعرضت له في حيازته واستغلال القائم على هذا الترخيص الهيئة العامة للإصلاح الزراعي بصفتها المالكة لأرض الكازينو ومستندة في ذلك إلى الفتوى الصادرة من الجمعية العمومية للفتوى والتشريع. فبادر الطاعن باختيار حي غرب القاهرة باعتباره مصدر الترخيص إليه. إلا أنه لم يحرك ساكناً ومن ثم ألزم بإجراء تعاقد مع إدارة أملاك الدولة - بصفتها المالكة لأرض الكازينو - بالقيد المؤرخ 19/ 11/ 1980 ولمدة عشر سنوات، وأجرت الجهة المتعاقدة معه إجراء تسليم واقعي للكازينو إليه بصفته مستأجراً بتاريخ 3/ 3/ 1986 ومع ذلك فقد فوجئ بخطاب حي غرب القاهرة في 19/ 2/ 1986 تخطره فيه بعد اعتدادها بالعقد المبرم مع الهيئة العامة للإصلاح الزراعي وأعقب ذلك صدور القرار المطعون فيه بإزالة تعديه على الكازينو ثم القرار رقم 238 لسنة 1989 بالإعلان عن مزايدة لتأجير الكازينو المشار إليه.
ومن حيث إن الثابت من الوقائع السالف بيانها أنه قد صدر القرار الصادر من حي غرب القاهرة بطرح استغلال كازينو قصر النيل السياحي للتأجير في مزاد علني يوم 15/ 1/ 6/ 1986، في الوقت الذي كان الطاعن قائماً فيه على استغلال الكازينو بموجب عقد الإيجار المبرم بينه وبين الهيئة العامة للإصلاح الزراعي - إدارة أملاك الدولة - ودون أن يثبت في حقه أية مخالفات ثم تبع ذلك صدور قرار محافظ القاهرة رقم 238 لسنة 1989 بإزالة تعدي الطاعن على أرض الكازينو دون سند.
ومن حيث إن الإدارة العامة بحكم أنها وفقاً لأحكام الدستور والقانون ملتزمة باحترام سيادة القانون من جهة ووظيفتها الأساسية هي تسيير وإدارة دقة الخدمات والإنتاج لصالح الشعب وتوفير احتياجاته بعدالة وعلى سبيل المساواة بين المستحقين. ولهذا فإن الإدارة تتمتع تصرفاتها على أساس احترامها لسيادة القانون واستهدافها الصالح العام بقرينة الصحة ومطابقة القانون عند المنازعة أمام القضاء. وعلى من يدعي العكس إثبات ذلك وعليه أن يقيم الدليل عليه (المواد 64، 65، 73، 153، 156، من الدستور).
ومن حيث إنه قد جرى - قضاء هذه المحكمة على أنه لا يسوغ أن يوصف وضع يد أحد الأفراد على أملاك الدولة بالتعدي بما يبيح لها إزالته بالطريق الإداري تطبيقاً لأحكام المادة (970) من القانون المدني - إلا لو كان هذا التعدي متوافراً فيه الغصب غير المشروع لمركز قانوني يتعلق بهذه الأملاك وبحيث لا يكون ثمة سند ظاهر له سوى الأمر الواقع الذي يدحضه واقع الحال وظاهره ويتناقض مع مشروعية الأوراق والمستندات الرسمية، فإذا كانت حيازة الفرد للمال العام لها سند ظاهر من تصرفات الإدارة أو غيرها تثبته الأوراق كما إذا كان مرخصاً له باستعماله واستغلاله بموجب عقد رسمي من جهة إدارية قررت ملكيتها للعين ودون أن يكون لواضع اليد الحائز شأن فيما ثار أو يثور بين الجهات الإدارية الأخرى حول أيهما هو المختص بالتصرف أو المالك الحقيقي لعين النزاع أو صاحب الحق في إصدار قرارات استغلالها ما كان مركزه القانوني ووضعه اليد على العقار مركز الغاصب ووضع اليد غير المشروع الواجب الإزالة إدارياً - حيث يلزم أن تتفق إجراءات الإدارة للشرعية في التنفيذ ومن حق الأفراد في ظل الشرعية وسيادة القانون وقرينة الصحة والمشروعية المقررة لصالح القرارات الإدارية بحكم افتراضي التزام الإدارة بالمشروعية في إصدارها وطبيعة ما تقتضيه الإدارة العامة من دراسة لتصرفاتها والتزام عام بالقانون - من أن يثقوا ثقة مشروعة في التصرفات التي تصدر عن أية جهة إدارية عامة ما دامت هذه التصرفات ليست متعارضة بحسب الظاهر وعلى نحو يدركه المواطن العادي مع الدستور أو القانون أو لم تقم على غش من جانبهم فللفرد الحق في إطار الشرعية وسيادة القانون ووفقاً لأصول الإدارة السليمة والمنظمة لأجهزة الدولة في أن يثق في القرار الصادر من الجهة الإدارية وأن يتعامل معها على أساسه وأن يتمسك بمركزه القانوني الذي قرره ولو كان التصرف من اختصاص جهة إدارية أخرى وأن يعدل أو يرتب أحواله وأوضاعه على ما أجرته الجهة الإدارية التنفيذية من تعاقد أو أصدرته له من تراخيص أو تصرفات ولو كانت محددة المدة وذلك أن يكون مركزه غاصب غير مشروع يبيح للجهة المختصة قانوناً الإزالة الإدارية فلا يجوز للإدارة بذاتها أن تباشر هذه السلطة الاستثنائية في الإزالة بالطريق الإداري في هذه الحالة بل يتعين عليها اللجوء إلى القضاء.
ومن حيث إنه وقد قام استغلال الطاعن للكازينو على سند مشروع من عقد أبرم مع إحدى الجهات الإدارية العامة بإجراءات قانونية لم يدخر فيها الطاعن جهداً في إحاطة الأطراف الإدارية المتنازعة بياناً بموقف كل منهما تجاه الأخر حول إصدار ترخيص باستغلال الكازينو فإن إجراء أي من هذه السلطات قراراتها على العين محل النزاع بالخلاف لتعاقد أو ترخيص قائم فعلاً صدر للمستأجر أو المرخص له من جهة إدارية أخرى لا يجب أن يحرم المستأجر أو المرخص له من حقوقه القانونية التي استمدها من تعاقده مع الهيئة العامة للإصلاح الزراعي. ولا يجوز بقرارات إدارية تصدرها الجهة الإدارية منفردة وقبل اللجوء إلى القضاء - وبطريق التنفيذ المباشر أن تنال من مذكره القانوني أو أن يعدل فيه أو يلغيه ما قد يطرأ بعد ذلك في اختصاصها من تفسير بأداة قانونية جديدة أو من خلال تفسير الجهة الإدارية لنصوص التشريعية حماية للمركز القانوني والوضع الظاهر الذي تحتم احترامه لحين ما يفصل القضاء في النزاع إعمالاً للاستقرار الواجب للعلاقات مع جهات الإدارة العامة ولعدم زعزعة التبعية المشروعة للأفراد في تصرفات الإدارة التنفيذية التي يتعاملون معها ولعدم المساس بإرادة الإدارة وحدها وبأثر رخصة لفرد بواسطة سلطة لم تكن مختصة وقتئذ بتصرفات سلطة أخرى.
ومن حيث إنه بناء على ما سلف بيانه فإنه إذ ثبت عدم مشروعية القرار الطعين على النحو السابق بيانه لإخلاله بالثقة المشروعة التي من حق كل مواطن الاستناد إليها في تعامله مع الإدارة التنفيذية العامة.
ومن حيث إنه قد تبين من الأوراق أن قرار الإعلان عن تأجير الكازينو بالمزاد العلني يكون قد قام على سند غير سديد من القانون.
ومن حيث إن الثابت بحسب الظاهر من الأوراق أن الهيئة العامة للإصلاح الزراعي قد استندت إلى فتوى صادرة من الجمعية العمومية للفتوى والتشريع بمجلس الدولة من أنها هي صاحبة الاختصاص الإداري في التصرف السابق على عين النزاع وفقاً لتفسيرها لأحكام القانون رقم 100 لسنة 1964 المشار إليه (وهي التي انتهى في الفتوى رقم 929 بتاريخ 19/ 9/ 1982) إلى اختصاص الهيئة العامة للإصلاح الزراعي بالتصرف في الأرض الداخلة في الزمام ولمسافة كيلو مترين خارج الزمام، وأجرت التعاقد بناء على ذلك على عين النزاع مع الطاعن الذي لم يدخر جهداً في إحاطة حي غرب القاهرة باعتباره مصدر الترخيص رقم 1 لسنة 1981 للطاعن باستعمال عين النزاع كازينو سياحي بذلك ومن ثم فإن قرار محافظ القاهرة رقم 238 لسنة 1989 المتضمن إزالة استعمال الطاعن للكازينو باعتبار أن يده على عين النزاع مفتقدة السند القانوني المبرر لها - يكون قد قام وبحسب الظاهر على غير سند من القانون حرياً والحال هذه بوقف تنفيذه.
ومن حيث إن من خسر دعواه يلزم مصروفاتها وفقاً لأحكام المادة (184) من قانون المرافعات.
فلهذه الأسباب
حكمت المحكمة بقبول الطعنين شكلاً وفي موضوع الطعن رقم 2514 لسنة 35 ق بإلغاء الحكم المطعون فيه وإلغاء القرار المطعون فيه وبإلزام الجهة الإدارية المصروفات، وفي موضوع الطعن رقم 1819 لسنة 36 ق بإلغاء الحكم المطعون فيه وبوقف تنفيذ قرار محافظ القاهرة رقم 238 لسنة 1989 مع ما يترتب على ذلك من آثار وبإلزام الجهة الإدارية بالمصروفات.
