باسم الشعب
المحكمة الدستورية العليا
بالجلسة العلنية المنعقدة يوم السبت الخامس من أكتوبر سنة 2024م،
الموافق الثاني من ربيع الآخر سنة 1446هـ.
برئاسة السيد المستشار/ بولس فهمي إسكندر رئيس المحكمة وعضوية السادة
المستشارين: رجب عبد الحكيم سليم والدكتور محمد عماد النجار والدكتور طارق عبد
الجواد شبل وخالد أحمد رأفت دسوقي والدكتورة فاطمة محمد أحمد الرزاز ومحمد أيمن
سعد الدين عباس نواب رئيس المحكمة
وحضور السيد المستشار الدكتور/ عماد طارق البشري رئيس هيئة المفوضين
وحضور السيد/ عبد الرحمن حمدي محمود أمين السر
أصدرت الحكم الآتي
في الدعوى المقيدة بجدول المحكمة الدستورية العليا برقم 221 لسنة 26
قضائية دستورية
المقامة من
حسين هاشم مفتاح
ضد
1- رئيس مجلس الـــوزراء
2- وزيــر العدل
3- وزير الحكم المحلــي
4- محافظ الفيـوم
5- رئيس مجلس مدينة أبشواي
------------------
" الإجـراءات "
بتاريخ الحادي والعشرين من نوفمبر سنة 2004، أودع المدعي صحيفة هذه
الدعوى قلم كتاب المحكمة الدستورية العليا، طالبًا الحكم بعدم دستورية قرار محافظ
الفيوم رقم 328 لسنة 2002.
وقدمت هيئة قضايا الدولة مذكرة، طلبت فيها الحكم، أصليًّا: بعدم قبول
الدعوى، واحتياطيًّا: برفضها.
وبعد تحضير الدعوى، أودعت هيئة المفوضين تقريرًا برأيها.
ونُظرت الدعوى على النحو المبين بمحضر الجلسة، وفيها قررت المحكمة
إصدار الحكم بجلسة اليوم.
----------------
" المحكمة "
بعد الاطلاع على الأوراق، والمداولة.
حيث إن الوقائع تتحصل - على ما يتبين من صحيفة الدعوى وسائر الأوراق -
في أن مجلس مدينة أبشواي أوقع حجزًا إداريًّا على منقولات المدعي لاستيفاء مبلغ
مقداره مائتا جنيه، قيمة الرسم المستحق على محل الحدايد والبويات ملكه، وذلك
إعمالاً لقرار محافظ الفيوم رقم 328 لسنة 2002، وإذ نُسب إلى المدعي تبديد
المنقولات المحجوز عليها إداريًّا، فقدمته النيابة العامة إلى المحكمة الجنائية في
الدعوى رقم 4785 لسنة 2004 جنح أبشواي، لمعاقبته بالمادتين (341 و342) من قانون
العقوبات، فحكمت المحكمة غيابيًّا بمعاقبته بالحبس مع الشغل، عارض المدعي في
الحكم، وأثناء نظر المعارضة دفع بعدم دستورية قرار محافظ الفيوم رقم 328 لسنة
2002. وإذ قدرت المحكمة جدية الدفع وصرحت له بإقامة الدعوى الدستورية؛ فقد أقام
الدعوى المعروضة.
وحيث إن المادة (1) من قرار محافظ الفيوم رقم 328 لسنة 2002 تنص على
أنه:
تفرض رسوم على الأوعية المبينة بالبيان المرفق لهذا القرار بالفئات
الموضحة قرين كل منها.
وينص البند (9) من قطاع التموين الوارد ببيان الأوعية والرسوم المطلوب
تحصيلها لدعم حسابات خدمات التنمية المحلية المرفق بالقرار المار ذكره على فرض رسم
مقداره 200 جنيه سنويًّا عن كل مستودع من مستودعات الحديد والخشب ومواد البناء
والأدوات الصحية، تحصلها الوحدات المحلية.
وحيث إنه عن دفع هيئة قضايا الدولة بعدم قبول الدعوى لانتفاء مصلحة
المدعي، على سند من أنه قُدم إلى المحاكمة الجنائية لمعاقبته بموجب المادتين (341
و342) من قانون العقوبات، لاتهامه بتبديد المنقولات المملوكة له والمحجوز عليها
إداريًّا، ومن ثم فلا صلة بين هذا الاتهام والقرار المطعون فيه، فإنه مردود بأن
المقرر في قضاء هذه المحكمة أن المصلحة الشخصية المباشــرة - وهى شرط لقبول الدعوى
الدستورية - مناطها أن يصبح الفصل في النزاع الموضوعي، كليًّا أو جزئيًّا، متوقفًا
على الفصل في المسائل الدستورية التي تُدعى هذه المحكمة لنظرها، وإذ كان جوهر
النزاع الموضوعي يتعلق باتهام المدعي بتبديد المنقولات المحجوز عليها إداريًّا
لاستيداء المبالغ المستحقة لصالح الجهة الإدارية، إعمالًا للقرار المطعون فيه -
الذي طُبق على المدعي وترتبت بمقتضاه آثار قانونية بالنسبة له -، فإن الفصل في
دستورية هذا القرار من شأنه أن يكون له أثره المباشر وانعكاسه الأكيد على النزاع
الموضوعي، ذلك أن ما نُسب للمدعي من مخالفته الالتزام بعدم التصرف في المنقولات
المحجوز عليها إداريًّا، قد جاء وفاء للمديونية الناشئة عن تطبيق القرار المطعون
فيه، وهو ما يشكل الركن المادي لجريمة التبديد التي يحاكم عنها المدعي، والتي ينحسر
ركنها المذكور فيما لو قضي بإبطال النص المطعون فيه، ومن ثم فإن المصلحة الشخصية
المباشرة للمدعي تغدو متحققة، ويتحدد نطاقها فيما نص عليه قرار محافظ الفيوم رقم
328 لسنة 2002 من فرض رسم على مستودعات الحديد والخشب ومواد البناء والأدوات
الصحية، بالفئة المنصوص عليها بالبند (9) من قطاع التموين الوارد بالبيان المرفق
بالقرار المشار إليه.
وحيث إن المدعي ينعى على النص المطعون فيه - في النطاق المحدد سلفًا -
مخالفته مبادئ الشريعة الإسلامية التي لا تقر مبدأ الجباية أو الإتاوات، وعدوانه
على الملكية الخاصة؛ بما أفضى إليه من توقيع حجز إداري على أمواله، وإخلاله بمبدأ
المساواة بتطبيقه في نطاق محافظة الفيوم دون غيرها من المحافظات، فضلاً عن صدوره
من محافظ الفيوم، حال وجوب صدوره من السلطة التشريعية صاحبة الاختصاص الأصيل في
التشريع، وهو ما يقع مخالفًا لأحكام المواد (2 و34 و40 و65) من دستور 1971.
وحيث إن الرقابة على دستورية القوانين، من حيث مطابقتها للقواعد
الموضوعية التي تضمنها الدستور، تخضع للدستور القائم دون غيره، إذ إن هذه الرقابة
تستهدف - أصلًا - صون هذا الدستور، وحمايته من الخروج على أحكامه، لكون الطبيعة
الآمرة لقواعد الدستور، وعلوها على ما دونها من القواعد القانونية، وضبطها للقيم
التي ينبغي أن تقوم عليها الجماعة، تقتضي إخضاع القواعد القانونية جميعها - أيًّا
كان تاريخ العمل بها - لأحكام الدستور القائم، لضمان اتساقها والمفاهيم التي أتى
بها، فلا تتفرق هذه القواعد في مضامينها بين نظم مختلفة، يناقض بعضها بعضًا، بما
يحول دون جريانها وفق المقاييس الموضوعية ذاتها التي تطلبها الدستور القائم كشرط
لمشروعيتها الدستورية. إذ كان ذلك، وكانت المناعي التي وجهها المدعي إلى النص
المطعون فيه تندرج ضمن المطاعن الموضوعية التي تقوم في مبناها على مخالفة نص
تشريعي لقاعدة في الدستور، من حيث محتواها الموضوعي، وكان النص المطعون فيه وإن
صدر قبل العمل بالدستور القائم، فإنه ظل ساريًا ومعمولًا بأحكامه حتى أدركه
الدستور القائم، فإن هذه المحكمة تباشر رقابتها على دستورية هذا النص في ضوء أحكام
الدستور الصادر سنة 2014.
وحيث إن المقرر في قضاء هذه المحكمة أنه إذا كانت الضرائب والرسوم
تعدان من أهم إيرادات الدولة، فإنهما يتمايزان في أن الضريبة فريضة مالية تقتضيها
الدولة جبرًا من المكلفين بأدائها، إسهامًا منهم في الأعباء العامة، ودون أن
يقابلها نفع خاص يعود عليهم من جراء التحمل بها، في حين أن الرسوم تكون مقابل خدمة
محددة يقدمها الشخص العام لمن يطلبها، ودون تلازم بين قدر الرسوم وتكلفة الخدمة،
كما يتمايزان في أن الضريبة لا يجوز فرضها أو تعديلها أو إلغاؤها إلا بقانون، في
حين أن الرسوم يكون إنشاؤها في الحدود التي يبينها القانون.
وحيث إنه وإن كان من المقرر أيضًا في قضاء هذه المحكمة أن الضريبة
العامة لا يقتصر نطاق تطبيقها على رقعة إقليمية معينة تنبسط عليها دون سواها،
ويتحدد المخاطبون بها في إطار هذه الدائرة وحدها، بل يعتبر تحقق الواقعة المنشئة
لها على امتداد النطاق الإقليمي للدولة - وبغض النظر عن تقسيماتها الإدارية -
مرتبًا لدينها في ذمة الممول، بما مؤداه تكافؤ الممولين المخاطبين بها في الخضوع
لها دون تمييز، وسريانها بالتالي - وبالقوة ذاتها - كلما توافر مناطها في أية جهة
داخل الحدود الإقليمية للدولة، فإن الضريبة المحلية هى فريضة مالية تتقاضاها إحدى
السلطات العامة المحلية على سبيل الإلزام، في نطاق الوحدة الإدارية التي تمثلها،
وذلك دون أن تقابلها خدمة محددة، بهدف تحقيق منفعة عامة، لتتمكن المجالس المحلية
من تخطيط مشروعاتها ووضع موازنتها تبعًا للتقديرات المتوقعة لحصيلة الموارد
المقررة لها.
وحيث إن المقرر في قضاء هذه المحكمة أن مؤدى النص في عجز الفقرة
الرابعة من المادة (38) من الدستور من أن يحدد القانون طرق وأدوات تحصيل الضرائب،
والرسوم، وأي متحصلات سيادية أخرى، وما يودع منها في الخزانة العامة للدولة، أن
الدستور وإن كان قد أوجب أصلًا عامًّا يقتضي أن تصب حصيلة الضرائب العامة وغيرها
من الإيرادات العامة للدولة في الخزانة العامة للدولة، لتتولى تحديد مصارفها تحت
رقابة المؤسسة التشريعية، بقصد تحقيق الصالح العام، على ما نصت عليه المادة (124)
من الدستور، فإن ما يستفاد من هذا النص بدلالة المخالفة - وعلى ما أفصحت عنه
مناقشات لجنة الخمسين التي أعدت مشروع الدستور - أن الدستور قد أجاز للمشرع، على
سبيل الاستثناء، وفي أضيق الحدود، أن يحدد ما لا يودع من حصيلة الموارد المالية في
الخزانة العامة، ليكون إعمال هذه الرخصة - بحسبانها استثناءً من الأصل العام -
أداته القانون، وفي حدود تنضبط بضوابط الدستور، فلا يصح هذا التخصيص إلا إذا كان
الدستور ذاته قد نص في صلبه على تكليف تشريعي صريح ذي طبيعة مالية، قدر لزوم وفاء
المشرع به، وأن يتصل هذا التكليف بمصلحة جوهرية أولاها الدستور عناية خاصة، وجعل
منها أحد أهدافه.
وحيث إن الدستور القائم في إطار دعمه للإدارة المحلية قد خصص لها
الفرع الثالث من الفصل الثاني من الباب الخامس منه، جاعلاً من وحدات الإدارة
المحلية جزءًا أصيلاً من التكوين الدستوري للسلطة التنفيذية، باعتبارها إحدى
السلطات العامة التي يتكون منها نظام الحكم في الدولة، إذ نص في المادة (175) منه
على تقسيم الدولة إلى وحدات إدارية تتمتع بالشخصية الاعتبارية، منها المحافظات
والمدن والقرى، وألقى في المادة (176) منه على عاتق الدولة كفالة دعم اللامركزية
الإدارية والمالية والاقتصادية لها، وأن ينظم القانون وسائل تمكين تلك الوحدات من
توفير المرافق المحلية والنهوض بها وحسن إدارتها وتحديد برنامج زمني لنقل السلطات
والموازنات لهذه الوحدات الإدارية المحلية، ومنح تلك الوحدات في المادة (178) منه
موازنات مالية مستقلة، وأدخل في مواردها ما تخصصه الدولة لها من موارد، فضلًا عن
الضرائب والرسوم ذات الطابع المحلي الأصلية والإضافية، وأوجب أن تطبق في تحصيلها
القواعد والإجراءات المتبعة في تحصيل أموال الدولة، وكل ذلك على النحو الذي ينظمه
القانون.
وحيث إن الأصل في النصوص الدستورية أنها تفسر بافتراض تكاملها باعتبار
أن كلًّا منها لا ينعزل عن غيره، وإنما تجمعها تلك الوحدة العضوية التي تُستخلص
منها مراميها، ويتعين من ثَمَّ التوفيق بينها، بما يزيل شبهة تعارضها ويكفل اتصال
معانيها وتضاممها، وترابط توجهاتها وتساندها، ليكون ادعاء تماحيها لغوًا، أو القول
بتآكلها بهتانًا.
وحيث إن مفاد المادة (178) من الدستور، المار بيان أحكامها، أنها حددت
ضمن موارد الوحدات المحلية التي ترد في موازناتها المستقلة مصدرين، أولهما: ما
يُخصص لها من الموازنة العامة للدولة، والآخر: حصيلة الضرائب والرسوم ذات الطابع
المحلي الأصلية والإضافية، التي حظرت المادة (38) من الدستور التكليف بها إلا في
حدود القانون، مميزة إياها عن الضرائب العامة التي لا يكون إنشاؤها، أو تعديلها،
أو إلغاؤها إلا بقانون، فيما تشاركت الضريبتان العامة والمحلية في طرق وأدوات
تحصيلها التي يتعين أن يكون أداتها القانون.
وحيث إن الضريبة المحلية إذ يتم فرضها في حدود القانون - على ما سلف
بيانه - فإن استواءها على قواعد الشرعية الدستورية يقتضي انطواء نص القانون المنظم
لها على بيان العناصر الأساسية المتعينة لفرضها، وتفويض السلطة المختصة في إصدار
تشريع لائحي يتضمن الأحكام التفصيلية اللازمة للضريبة المحلية، وتحديد الصلاحيات
المخولة لمُصدرها، الذي ينضبط فيما يقره بالحدود التي قررها المشرع لها، مستهدفًا
الوفاء بالالتزامات المشروعة لتلك الضريبة، وحاصلها تمكين الوحدات الإدارية من دعم
المرافق المحلية والنهوض بها وحسن إدارتها.
وحيث إن المقرر في قضاء هذه المحكمة أنها لا تتقيد وهى بصدد رقابتها
على دستورية التشريعات بالوصف الذي يخلعه المشرع على القواعد التي يسنها، متى كانت
بطبيعتها تتنافى مع هذا الوصف.
متى كان ما تقدم، وكانت الفريضة المالية المقررة بمقتضى القرار
المطعون فيه، التي تسري على مستودعات الحديد والخشب ومواد البناء والأدوات الصحية
في نطاق محافظة الفيوم، لا تقابلها خدمة فعلية تقدمها المحافظة لمن يتحملون بها،
فإنها تنحل إلى ضريبة من الناحية الدستورية، وهى ضريبة يقتصر نطاق تطبيقها على
رقعة إقليمية معينة - محافظة الفيوم - ويتحدد المخاطبون بها في إطار هذه المحافظة
وحدها؛ ومن ثم فإنها تضحى - بهذه المثابة - ضريبة محلية بحسب التكييف القانوني
السديد لها، وذلك أيًّا كان وجه الرأي في وصف هذه الفريضة بالنسبة لباقي الأوعية
التي تضمنها البيان المرفق بالقرار المطعون فيه.
وحيث إن الدستور هو القانون الأساسي الأعلى الذي يُرسي القواعد
والأصول التي يقوم عليها نظام الحكم ويحدد السلطات العامة، ويرسم لها وظائفها،
ويضع الحدود والقيود الضابطة لنشاطها، ويقرر الحريات والحقوق العامة ويرتب
الضمانات الأساسية لحمايتها، ومن ثم فقد تميز الدستور بطبيعة خاصة تضفي عليه صفة
السيادة والسمو، بحسبانه عماد الحياة الدستورية وأساس نظامها، وحق لقواعده أن
تستوي على قمة البناء القانوني للدولة، وتتبوأ مقام الصدارة بين قواعد النظام
العام، باعتبارها أسمى القواعد الآمرة التي يتعين على الدولة التزامها في
تشريعاتها وفيما تمارسه من سلطات تنفيذية.
وحيث إن نص المادة (101) من الدستور يجري على أن يتولى مجلس النواب
سلطة التشريع ....، كما تنص المادة (38) منه على أن ....لا يكون إنشاء الضرائب
العامة، أو تعديلها، أو إلغاؤها، إلا بقانون، ولا يجوز الإعفاء منها إلا في
الأحوال المبينة في القانون، ولا يجوز تكليف أحد أداء غير ذلك من الضرائب، أو
الرسوم، إلا في حدود القانون. ومؤدى ذلك - وعلى ما جرى عليه قضاء هذه المحكمة - أن
السلطة التشريعية هى التي تقبض بيدها على زمام الضريبة العامة، إذ تتولى بنفسها
تنظيم أوضاعها بقانون يصدر عنها، متضمنًا تحديد نطاقها، وعلى الأخص من خلال تحديد
وعائها وأسس تقديره، وبيان مبلغها، والملتزمين أصلًا بأدائها، والمسئولين عنها،
وقواعد ربطها وتحصيلها وتوريدها، وكيفية أدائها، وغير ذلك مما يتصل ببنيان هذه
الضريبة، عدا الإعفاء منها، إذ يجوز أن يتقرر في الأحوال التي يبينها القانون.
إذ كان ما تقدم، وكان البيّن مــن ديباجة قــرار محافظ الفيوم رقــم
328 لسنة 2002 - في النطاق المحدد سلفًا - أنه قد صدر استنادًا إلى قانون الإدارة
المحلية الصادر بالقانون رقم 43 لسنة 1979، والذي عهد بنص المادة (12/6) منه - بعد
تعديلها بالقانون رقم 50 لسنة 1981 - للمجلس الشعبي المحلي للمحافظة الاختصاص
باقتراح فرض الضرائب ذات الطابع المحلي، قاصرًا اختصاصه في هذا الشأن على الاقتراح
بفرضها، ليتم استكمال باقي إجراءاتها الدستورية بصدور تشريع ينظم أحكامها، فإن
قرار محافظ الفيوم المطعون فيه لا يعدو أن يكون إلا انتحالًا لاختصاص مقرر للسلطة
التشريعية واغتصابًا لسلطتها في هذا المجال؛ ومن ثم يقع في حومة المخالفة
الدستورية، لتعارضه مع المواد (38 و101 و178) من الدستور.
فلهذه الأسباب
حكمت المحكمة بعدم دستورية قرار محافظ الفيوم رقم 328 لسنة 2002، فيما
نص عليه من فرض رسم على مستودعات الحديد والخشب ومواد البناء والأدوات الصحية،
المنصوص عليه بالبند (9) من قطاع التموين، الوارد بالبيان المرفق بالقرار المشار
إليه، وألزمت الحكومة المصروفات ومبلغ مائتي جنيه مقابل أتعاب المحاماة.
ليست هناك تعليقات:
إرسال تعليق