عدم دستورية استثناء نقل الصيدلية في حالة الهدم من مراعاة شرط المسافة

القضية رقم 185 لسنة 35 ق " دستورية "

باسم الشعب

المحكمة الدستورية العليا

بالجلسة العلنية المنعقدة يوم السبت الثالث من يونيو سنة 2017م، الموافق الثامن من رمضان سنة 1438 هـ.

برئاسة السيد المستشار / عبد الوهاب عبد الرازق   رئيس المحكمة

وعضوية السادة المستشارين: محمد خيرى طه النجار والدكتور عادل عمر شريف وبولس فهمـى إسكندر ومحمود محمـد غنيم والدكتور محمــــد عماد النجار والدكتور عبد العزيز محمد سالمان   نواب رئيس المحكمة

وحضور  السيد المستشار الدكتور / طارق عبد الجواد شبل      رئيس هيئة المفوضين

وحضور السيد / محمـد ناجى عبد السميع           أمين السر

أصدرت الحكم الآتي

    في القضية المقيدة بجدول المحكمة الدستورية العليا برقم 185 لسنة 35 قضائية " دستورية ".

المقامة من

1 - عادل قطب محمد ديــــاب

2 - السعيد محمود عبد الحميد فرفور

 

ضد

1 - رئيس الجمهوريــــــة

2 - رئيس مجلس الــــوزراء

3 - المستشار وزير العـــــــدل

4 - رئيس مجلس النـــــــواب

5 - رئيس مجلس الشـــــورى

6 - وزير الصحــــــة

7 - محافظ البحيـــــــرة

8 - وكيل وزارة الصحة بالبحيـــــرة

9 - مدير الإدارة العامة لشئون الصيدلة بمديرية الشئون الصحية بالبحيرة

10- أحمد شوقى أحمد خليـــــل

 

الإجراءات

    بتاريخ الثلاثين من نوفمبر سنة 2013، أقام المدعيان الدعوى المعروضة بإيداع صحيفتها قلم كتاب المحكمة الدستورية العليا، طلبًا للحكم بعدم دستورية نص البند (3) من المادة (14) من القانون رقم 127 لسنة 1955 في شأن مزاولة مهنة الصيدلة المستبدلة بالقانونين رقمى 253 لسنة 1955، 7 لسنة 1956.

    وأودعت هيئة قضايا الدولة مذكرة، طلبت فى ختامها رفض الدعوى.

    وبعد تحضير الدعوى، أودعت هيئة المفوضين تقريرًا برأيها.

    ونُظرت القضية على النحو المبين بمحضر الجلسة، وقررت المحكمة إصدار الحكم فيها بجلسة اليوم.

المحكمة

    بعد الاطلاع على الأوراق، والمداولة.

    حيث إن الوقائع تتحصل - على ما يتبين من صحيفة الدعوى وسائر أوراقها - فى أن المدعى الأول كان قد أقام الدعوى رقم 5286 لسنة 52 قضائية، أمام الدائرة الرابعة بمحكمة القضاء الإدارى بالإسكندرية، كما أقام المدعى الثانى القضية رقم 5289 لسنة 52 قضائية أمام المحكمة ذاتها، طلبًا للحكم بوقف تنفيذ وإلغاء القرار الإدارى رقم 514 الصادر بتاريخ 22/6/1998 بنقل ترخيص صيدلية خليل المملوكة للمدعى عليه العاشر، وذلك على سند من أن الأول يمتلك صيدلية "دياب"، وأن الثانى يمتلك صيدلية "عرابى"، وكلتيهما تقعان بتقسيم المدرسة الأميرية من شارع أحمد عرابى بدمنهور، وصادر لكل منهما ترخيص بمزاولة مهنة الصيدلة، إلا أنهما فوجئا بصدور ذلك القرار متضمنًا موافقة جهة الإدارة على نقل صيدلية خليل إلى عقار يتوسط تلكم الصيدليتين، وعلى مسافة لا تجاوز الخمسين مترًا من كل منهما، متعللاً بسبق صدور قرار إدارى بهدم العقار الذى كانت تشغل صيدلية خليل إحدى وحداته، متحللاً بذلك من القيد الوارد بنص المادة (30) من القانون رقم 127 لسنة 1955 بشأن مزاولة مهنة الصيدلة، التى تشترط للترخيص بإنشاء صيدلية ألا تقل المسافة بينها، وأقرب صيدلية مرخص لها عن مائة متر، وقد استند هذا القرار للتحلل من شرط المسافة، إلى نص البند (3) من المادة (14) من القانون ذاته التى تجيز لصاحب الترخيص الذى هُدِمَ العقار الكائن به صيدليته طلب نقل صيدليته إلى مكان آخر دون الالتزام بشرط المسافة، وبجلسة 31/12/2001، قررت المحكمة ضم الدعوى رقم 5289 لسنة 52 ق إلى الدعوى رقم 5286 لسنة 52 ق للارتباط ووحدة الموضوع، وبجلسة 25/3/2002 قضت المحكمة برفضهما. لم يرتض المدعيان هذا الحكم وطعنا عليه أمام المحكمة الإدارية العليا بالطعن رقم 7184 لسنة 48 ق عليا، وحال نظر الطعن أمام تلك المحكمة، دفع المدعيان بعدم دستورية نص البند (3) من المادة (14) من القانون رقم 127 لسنة 1955 بشأن مزاولة مهنة الصيدلة، وإذ قدرت المحكمة جدية الدفع، وصرحت لهما بإقامة الدعوى الدستورية، فقد أقاما الدعوى المعروضة.

وحيث إن البند (3) من المادة (14) من القانون رقم 127 لسنة 1955 فى شأن تنظيم مهنة الصيدلة بعد استبدالها بالقانون رقم 7 لسنة 1956 ينص على أن "تلغى تراخيص المؤسسات الخاضعة لأحكام هذا القانون فى الأحوال الآتية:

(3) إذا نُقِلت المؤسسة من مكانها إلى مكان آخر ما لم يكن النقل قد تم بسبب الهدم أو الحريق فيجوز الانتقال بنفس الرخصة إلى مكان آخر متى توفرت فيه الشروط الصحية المقررة، ويؤشر بالإلغاء أو النقل على الترخيص وفى السجلات المخصصة لذلك بوزارة الصحة العمومية".

ونصت الفقرة الثانية من المادة (30) من القانون رقم 127 لسنة 1955 المشار إليه على أن "ويراعى ألا تقل المسافة بين الصيدلية المطلوب الترخيص بها وأقرب صيدلية مرخص لها عن مائة متر".

وحيث إن مؤدى هذين النصين، أن المشرع فرض ابتداء شرطًا مكانيًّا عامًّا للترخيص بإنشاء الصيدليات العامة، حاصله وجوب ترك مسافة لا تقل عن مائة متر بين الصيدلية المطلوب الترخيص بها، وأقرب صيدلية مرخصة. إلا أنه وهو - فى مقام الإجازة الاستثنائية - لنقل رخصة الصيدلية العامة إلى مكان آخر، فى أحوال هدم العقار الكائن به الصيدلية، حصر الشروط الواجب توافرها لذلك فى الشروط الصحية المقررة فى المكان المنتقلة إليه الصيدلية دون غيرها، بما مؤداه استثناء هذه الحالة من شرط المسافة المنصوص عليه فى الفقرة الثانية من المادة (30) المشار إليها.

        وحيث إن المصلحة الشخصية المباشرة – وهى شرط لقبول الدعوى الدستورية – مناطها – على ما جرى به قضاء هذه المحكمة – قيام رابطة منطقية بينها وبين المصلحة القائمة فى الدعوى الموضوعية، وذلك بأن يؤثر الحكم فى المسألة الدستورية فى الطلبات المرتبطة بها والمطروحة على محكمة الموضوع. متى كان ذلك، وكان الضرر المدعى به من قبل المدعيين، ويدور حوله النزاع المردد أمام محكمة الموضوع، إنما ينصب حول استثناء نقل الصيدلية العامة فى حالة الهدم من تطبيق قيد المسافة الوارد بنص الفقرة الثانية من المادة (30) من القانون رقم 127 لسنة 1955 المشار إليه، بعد أن قصر نص البند (3) من المادة (14) من ذلك القانون الشروط الواجبة لنقل الترخيص في هذه الحالة، على الشروط الصحية المقررة، ولم يورد بينها شرط المسافة الوارد بهذا النص، ومن ثم فإن مصلحة المدعيين وقد انتقلت صيدلية المدعى عليه العاشر بين الصيدليتين المملوكتين لهما على مسافة خمسين مترًا لكل منهما، تتحدد فيما تضمنه نص البند (3) من المادة (14) المشار إليه من استثناء نقل الصيدلية العامة فى حالة الهدم من اشتراط مراعاة قيد المسافة المنصوص عليه فى الفقرة الثانية من المادة (30) من القانون المشار إليه.

    وحيث إن المقرر فى قضاء المحكمة الدستورية العليا أن الرقابة القضائية على دستورية القوانين، من حيث مطابقتها للقواعد الموضوعية التى تضمنها الدستور، إنما تخضع لأحكام الدستور القائم دون غيره، بحسبانه مستودع القيم التى ينبغى أن تقوم عليها الجماعة، وتعبيرًا عن إرادة الشعب منذ صدوره، ذلك أن هذه الرقابة إنما تستهدف أصلاً صون الدستور القائم وحمايته من الخروج على أحكامه، إذ إن نصوص هذا الدستور تمثل دائمًا القواعد والأصول التى يقوم عليها النظام العام فى المجتمع، بحسبانها أسمى القواعد الآمرة التى تعلو على ما دونها من تشريعات، ومن ثم يتعين التزامهــا، ومراعاتهـــا، وإهدار ما يخالفهــا من تشريعات – أيًّا كان تاريخ العمل بها – لضمان اتساقها والمفاهيم التى أتى بها، فلا تتفرق هذه القواعد فى مضامينها بين نظم مختلفة يناقض بعضها البعض بما يحول دون جريانها وفق المقاييس الموضوعية ذاتها التى تطلبها الدستور القائم كشرط لمشروعيتها الدستورية. متى كان ذلك، وكانت المناعى التى وجهها المدعيين إلى النص المطعون فيه تندرج تحت المطاعن الموضوعية التى تقوم فى مبناها على مخالفة نص تشريعى لقاعدة فى الدستور من حيث محتواها الموضوعى، ومن ثم، فإن هذه المحكمة تباشر رقابتها على النص المطعون عليه فى ضوء أحكام الدستور الصادر سنة 2014.

    وحيث إن المدعيين نعيا على النص المطعون فيه إخلاله بمبادئ تكافؤ الفرص والتضامن الاجتماعى والمساواة، والمساس بالحماية المقررة للملكية الخاصة، وذلك بإيثاره صاحب الصيدلية التى صدر قرار بهدم العقار الكائنة به من التقيد بشرط المسافة عند نقل الترخيص لعقار آخر، على حساب ومصلحة أصحاب الصيدليات العامة الأخرى، وأفرده بمعاملة متميزة عنهم دون مبرر موضوعى، وعلى نحو يؤثر سلبًا على ما تغله صيدلياتهم من أرباح.

    وحيث إنه عما نعاه المدعيان على النص المطعون فيه إخلاله بمبدأ المساواة المنصوص عليه فى المادتين (4، 53) من الدستور، إذ استثنى من قيد المسافة المطبق على سائر التراخيص الصادرة للصيدليات العامة، الصيدليات التى تنقل جهة الإدارة ترخيصها لأماكن أخرى فى حالة هدم العقار، وكان المقرر فى قضاء هذه المحكمة أن مبدأ المساواة أمام القانون وبقدر تعلقه بالحدود التى تباشر فيها هذه المحكمة ولايتها - مؤداه - أنه لا يجوز أن تخل السلطتان التشريعية أو التنفيذية فى مباشرتهما لاختصاصاتهما التى نص عليها الدستور، بالحماية القانونية المتكافئة للحقوق جميعها، سواء فى ذلك، تلك التى نص عليها الدستور أو التى حددها القانون.

    وحيث إن من المقرر فى قضاء هذه المحكمة أنه وإن جاز للدولة أن تتخذ بنفسها ما تراه ملائمًا من التدابير، لتنظيم موضوع محدد، أو توقيًا لشر تقدر ضرورة رده، إلا أن تطبيقها مبدأ المساواة لا يجوز أن يكون كاشفًا عن نزواتها، ولا منبئًا عن اعتناقها لأوضاع جائرة تثير ضغائن أو أحقاد تنفلت بها ضوابط سلوكها، ولا عدوانًا معبرًا عن بأس سلطانها، بل يتعين أن يكون موقفها اعتدالاً فى مجال تعاملها مع المواطنين، فلا تمايز بينهم إملاءً أو عسفًا. ومن الجائز بالتالى أن تغاير السلطة التشريعية - ووفقا لمقاييس منطقية - بين مراكز لا تتحد معطياتها، أو تتباين فيما بينها فى الأسس التى تقوم عليها، على أن تكون الفوارق بينها حقيقية لا اصطناع فيها ولا تخيل، ذلك أن ما يصون مبدأ المساواة، ولا ينقض محتواه، هو ذلك التنظيم الذى يقيم تقسيمًا تشريعيًّا ترتبط فيه النصوص القانونية التى يضمها، بالأغراض المشروعة التى يتوخاها، فإذا قام الدليل على انفصال هذه النصوص عن أهدافها، كان التمييز انفلاتًا لا تبصر فيه، كذلك الأمر إذا كان اتصال الوسائل بالمقاصد واهيًا، إذ يعتبر التمييز عندئذ مستندًا إلى وقائع يتعذر أن يُحْمَل عليها، فلا يكون مشروعًا دستوريًّا.

    وحيث إن الدستور حرص فى المادة (4) منه على كفالة العدل، باعتباره أساسًا لبناء المجتمع، وصون وحدته الوطنية، وكانت العدالة فى غاياتها - على ما جرى به قضاء هذه المحكمة - لا تنفصل علاقتها بالقانون باعتباره أداة تحقيقها، فلا يكون القانون منصفًا إلا إذا كان كافلاً لأهدافها، فإذا  ما زاغ المشرع ببصره عنها، وأهدر القيم الأصيلة التى تحتضنها، كان منهيًا للتوافق فى مجال تنفيذه، ومسقطًا كل قيمة لوجوده، ومستوجبًا تغييره أو إلغاءه.

    متى كان ذلك، وكان المشرع قد راعى بقيد المسافة كشرط للترخيص بالصيدلية العامة مصلحة عامة ترتبط بطبيعة عمل تلك الصيدليات، كونها مراكز للخدمة العامة تؤدى خدمات متنوعة فى إسعاف المرضى وتوفير الدواء اللازم لهم، فعمل على انتشارها انتشارًا عادلاً يتناسب وتوزيع الكثافة السكانية، على تقدير أن انتشارها فى أماكن متباعدة، على النحو الذى أوجبه يكفل تأدية هذه الخدمات الضرورية ويقربها من طالبيها دون عنت أو إرهاق، ويحول دون تجمعها كلها أو بعضها فى مكان واحد فيما لو لم يشترط هذا القيد مما يؤدى إلى خلو بعض الأماكن من وجود صيدلية توفر مثل هذه الخدمات الضرورية، ويكبد المواطنين مشاق الانتقال إلى مسافات قد تطول لأكثر من مائة متر. وقد كشفت المذكرة الإيضاحية للقانون 127 لسنة 1955 المشار إليه عن هدف المشرع من تنظيم مهنة الصيدلة بوصفها مهنة وليست تجارة تستهدف المضاربة والسعى للحصول على الربح، كما نظر إلى الصيدليات بوصفها مراكز للخدمة العامة، فأفسح مجال إنشائها وزيادة عددها، بعد أن كان القانون السابق يخصص لكل اثنى عشر ألفًا من السكان صيدلية واحدة، فجعل حق فتح الصيدليات مباحًا مع مراعاة ألا تقل المسافة بين كل صيدلية وأخرى عن مائة متر لضمان انتشارها وتوزيعها توزيعًا مناسبًا لأداء الخدمات التى تقوم بها فى توفير الأدوية وإجراء الإسعافات الأولية للمرضى. وكان نص الفقرة الثانية من المادة (30) قد رجح المصلحة التى وجدها المشرع أولى بالرعاية وأجدر بالحماية، وهى مصلحة جمهور المرضى المحتاجين للدواء فى تقريب الصيدليات إليهم عن طريق قيد المسافة، وبما يبعد المزاولين لمهنة الصيدلة عن المنافسة غير المشروعة حفاظًا على الطابع الإنسانى لهذه المهنة النبيلة التى ترتبط ارتباطًا وثيقًا بصحة وحياة المرضى، الأمر الذى يكشف عن أن هذا الشرط قد بات جزءًا جوهريًّا من تنظيم يرتبط بمباشرة مهنة الصيدلة، تباشر فى إطاره الصيدليات العامة المرخصة عملها لتحقيق الغرض منها لمصلحة الجمهور، ودرءًا لمخاطر المنافسة غير المشروعة بين أبناء المهنة الواحدة. لما كان ذلك، وكان النص المطعون فيه قد واجه حالة هدم العقار الكائنة به الصيدلية العامة، فأجاز نقلها بذات الرخصة إلى عقار آخر، إلا أنه جاوز ذلك إلى استثنائها دون مقتض من قيد المسافة، مهدرًا المصالح الجوهرية التى سعى إلى تحقيقها من تقرير هذا القيد، والأهداف التى توخاها من وراء ذلك، منشئًا تمييزًا غير مستند إلى أسس موضوعية بين التراخيص المنقولة وتلك المبتدأة، على نحو ينال من هذا التنظيم، والغايات التي يرتكن إليها، وينشئ أوضاعًا غير عادلة تتباين فيها حظوظ الصيدليات العامة المرخصة ابتداءً والصيدليات المنقولة بسبب الهدم، فإنه يكون قد أهدر مبدأى العدالة والمساواة التى حرص الدستور على توكيدهما فى المادتين (4، 53) منه، مما يتعين معه القضاء بعدم دستوريته فى حدود نطاقه المتقدم.

فلهذه الأسباب

 حكمت المحكمة بعدم دستورية عجز البند (3) من المادة (14) من القانون رقم 127 لسنة 1955 بشأن مزاولة مهنة الصيدلة، المستبدل بالقانون رقم 7 لسنة 1956، فيما تضمنه من استثناء نقل الصيدلية العامة فى حالة الهدم من مراعاة شرط المسافة المنصوص عليه في الفقرة الثانية من المادة (30) من القانون ذاته، وألزمت الحكومة المصروفات، ومبلغ مائتى جنيه مقابل أتعاب المحاماة.