عدم دستورية تخويل الوزير سلطة حل الجمعيات التعاونية الإنتاجية وحل مجلس إدارتها

الدعوى رقم 1 لسنة 42 ق "دستورية" جلسة 5 / 12 / 2020

باسم الشعب

المحكمة الدستورية العليا

بالجلسة العلنية المنعقدة يوم السبت الخامس من ديسمبر سنة 2020م، الموافق العشرين من ربيع الآخر سنة 1442 ه.

برئاسة السيد المستشار / سعيد مرعى عمرو رئيس المحكمة

وعضوية السادة المستشارين: محمد خيرى طه النجار ورجب عبد الحكيم سليم والدكتور حمدان حسن فهمى والدكتور محمد عماد النجار والدكتور طارق عبدالجواد شبل وطارق عبد العليم أبو العطا نواب رئيس المحكمة

وحضور السيد المستشار الدكتور/ عماد طارق البشرى رئيس هيئة المفوضين

وحضور السيد / محمد ناجى عبد السميع أمين السر

أصدرت الحكم الآتى

في الدعوى المقيدة بجدول المحكمة الدستورية العليا برقم 1 لسنة 42 قضائية "دستورية"، بعد أن أحالت المحكمة الإدارية العليا "الدائرة الأولى – موضوع" بحكمها الصادر بجلسة 7/9/2019، ملف الطعن رقم 96318 لسنة 61 قضائية عليا.

المقام من

وزير الدولة للتنمية المحلية

ضد

1- محمد جابر صالح، بصفته رئيس مجلس إدارة الجمعية التعاونية الإنتاجية لنجارة الأثاث والعمارة بمغاغة

2- مدير عام الاتحاد التعاونى الإنتاجى المركزى بالقاهرة

الإجراءات

بتاريخ الخامس من يناير سنة 2020، ورد إلى قلم كتاب المحكمة الدستورية العليا، ملف الطعن رقم 96318 لسنة 61 قضائية "عليا"، بعد أن قضت المحكمة الإدارية العليا "الدائرة الأولى – موضوع" بجلسة 7/9/2019، بوقف الطعن، وإحالة الأوراق إلى هذه المحكمة للفصل في دستورية نصى المادتين (77، 84) من قانون التعاون الإنتاجى الصادر بالقانون رقم 110 لسنة 1975، فيما تضمناه من تخويل الوزير المختص سلطة حل مجلس إدارة المنظمة التعاونية، وحل الجمعية التعاونية الإنتاجية.

وقدمت هيئة قضايا الدولة مذكرة، طلبت فيها الحكم، أولاً: بعدم قبول الدعوى بالنسبة للمادة (77) من قانون التعاون الإنتاجي، ثانيًا: برفض الدعوى.

وبعد تحضير الدعوى، أودعت هيئة المفوضين تقريرًا برأيها.

ونُظرت الدعوى على النحو المبين بمحضر الجلسة، وقررت المحكمة إصدار الحكم فيها بجلسة اليوم.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق، والمداولة.

حيث إن الوقائع تتحصل – على ما يتبين من حكم الإحالة وسائر الأوراق – في أن رئيس مجلس إدارة الجمعية التعاونية الإنتاجية لنجارة الأثاث والعمارة بمغاغة - بمحافظة المنيا، أقام الدعوى رقم 50953 لسنة 64 قضائية، أمام محكمة القضاء الإداري بالقاهرة، طالبًا الحكم بوقف تنفيذ وإلغاء قرار وزير التنمية المحلية رقم 95 لسنة 2010 مع ما يترتب على ذلك من آثار. على سند من أنه فوجئ بتاريخ 1/8/2010، بصدور القرار المطعون فيه بحل وتصفية الجمعية التي يرأسها، دون مبرر قانوني، مما حدا به إلى إقامة دعواه، ناعيًا على هذا القرار مخالفته لقانون التعاون الإنتاجي الصادر بالقانون رقم 110 لسنة 1975، وافتقاده للأسباب المبررة لإصداره، وعدم اتباع الإجراءات التي نص عليها هذا القانون لحل الجمعية. وقد قررت المحكمة إحالة الدعوى إلى محكمة القضاء الإداري بالمنيا للاختصاص، وقيدت الدعوى بجدول تلك المحكمة برقم 8711 لسنة 3 قضائية، وبجلسة 23/6/2015، قضت المحكمة بإلغاء القرار المطعون فيه. وشيدت قضاءها – بعد أن استعرضت نصوص المواد (73، 77، 84) من قانون التعاون الإنتاجي المشار إليه – تأسيسًا على أن القرار المطعون فيه قد صدر بحل وتصفية الجمعية بسبب توقفها عن مباشرة نشاطها بانتظام. ولما كان المشرع قد اشترط لصحة قرار الحل استطلاع رأى الاتحاد التعاوني الإنتاجي، وسبق إجراء تحقيق كتابي، يُسمع فيه دفاع أعضاء المجلس، وفقًا لأحكام الفقرة الأخيرة من المادة (73) من القانون المشار إليه. وإذ خلت الأوراق من ذلك، حال أنه إجراء جوهري، يترتب على إغفاله بطلان القرار الصادر بحل مجلس الإدارة، ومن ثم يضحى القرار المطعون فيه مفتقرًا لسببه المبرر له قانونًا. وإذ لم ترتض الجهة الإدارية هذا الحكم، فقد أقامت الطعن رقم 96318 لسنة 61 قضائية عليا، أمام المحكمة الإدارية العليا، ناعية على الحكم المطعون فيه مخالفته للقانون والخطأ في تطبيقه وتأويله. وقد تراءى لتلك المحكمة عدم دستورية نصي المادتين (77، 84) من قانون التعاون الإنتاجي الصادر بالقانون رقم 110 لسنة 1975، فيما تضمناه من منح الوزير المختص سلطة حل مجلس إدارة المنظمة التعاونية، وحل الجمعيات المنشأة طبقًا لأحكام ذلك القانون، لمخالفتهما حكم المادة (37) من الدستور، فقضت بجلسة 7/9/2019، وقف الطعن، وإحالة الأوراق إلى هذه المحكمة للفصل في دستورية هذين النصين.

وحيث إن المادة (77) من قانون التعاون الإنتاجي الصادر بالقانون رقم 110 لسنة 1975 تنص على أنه " للوزير المختص، بعد أخذ رأي الاتحاد التعاوني الإنتاجي المركزي، أن يصدر قرارًا مسببًا بحل مجلس إدارة المنظمة التعاونية إذا تعذر على المجلس مواصلة عمله بانتظام بسبب الانقسام بين أعضائه أو بسبب خروجه على أحكام القوانين واللوائح أو على النظام الداخلي أو اللوائح المعمول بها في المنظمة التعاونية أو على قرارات الجمعية العمومية أو القرارات أو التعليمات التي تضعها الجهة الإدارية المختصة في حدود اختصاصها أو بسبب عدم توخي العدالة في أداء الخدمات أو الإهمال في المطالبة بحقوق المنظمة التعاونية قبل الأعضاء أو العاملين بها أو الغير.

ويجب أن يسبق قرار الحل تحقيق كتابي يُسمع فيه دفاع أعضاء المجلس وفقًا لأحكام الفقرة الأخيرة من المادة (73)".

وتنص المادة (84) من القانون ذاته على أنه " يجوز بقرار مسبب من الوزير المختص، بعد أخذ رأي الاتحاد التعاوني الإنتاجي المركزي، حل الجمعية التعاونية الإنتاجية في أحد الأحوال الآتية:

1- إذا طرأت ظروف تحول دون استمرارها في مباشرة نشاطها بانتظام.

2- ضياع رأس المال كله أو بعضه، أو تحقق الخسارة الحتمية من الاستمرار في النشاط.

3- عدم اجتماع الجمعية العمومية رغم تكرار دعوتها إلى الانعقاد مرتين على الأقل".

وحيث إن المصلحة في الدعوى الدستورية، وهى شرط لقبولها، مناطها – على ما جرى عليه قضاء هذه المحكمة – أن يكون ثمة ارتباط بينها وبين المصلحة القائمة في الدعوى الموضوعية، وذلك بأن يؤثر الحكم في المسألة الدستورية على الطلبات المرتبطة بها والمطروحة على محكمة الموضوع. ويستوي في شأن توافر المصلحة أن تكون الدعوى قد اتصلت بالمحكمة عن طريق الدفع أو عن طريق الإحالة. والمحكمة الدستورية العليا هي وحدها التي تتحرى توافر شرط المصلحة في الدعاوى الدستورية للتثبت من شروط قبولها، بما مؤداه: أن الإحالة من محكمة الموضوع إلى المحكمة الدستورية العليا لا تفيد بذاتها توافر المصلحة، بل يتعين أن يكون الحكم في المطاعن الدستورية لازمًا للفصل في النزاع المثار أمام محكمة الموضوع، فإذا لم يكن للفصل في دستورية النصوص التي ثارت بشأنها شبهة عدم الدستورية لدى محكمة الموضوع انعكاس على النزاع الموضوعي؛ فإن الدعوى الدستورية تكون غير مقبولة. متى كان ذلك، وكان النزاع المردد أمام محكمة الموضوع ينصب على طلب وقف تنفيذ وإلغاء قرار وزير التنمية المحلية رقم 95 لسنة 2010 فيما نص عليه من حل الجمعية التعاونية الإنتاجية لنجارة الأثاث والعمارة بمغاغة – محافظة المنيا، لما نسب إليها من توقفها عن مباشرة نشاطها، وهى السلطة المخولة للجهة الإدارية بمقتضى نص المادة (84) من القانون رقم 110 لسنة 1975 المشار إليه، ومن ثم تتوافر المصلحة في الدعوى المعروضة، بحسبان الفصل في دستورية النص المشار إليه، فيما تضمنه من تخويل الوزير المختص سلطة حل الجمعيات التعاونية الإنتاجية، سوف يكون له انعكاس عند الفصل في الطلبات المطروحة أمام محكمة الموضوع.

وحيث إن السلطة المخولة للوزير المختص بحل الجمعية التعاونية الإنتاجية، إنما ينعكس بالضرورة على الوجود القانوني لمجلس إدارتها، ومن ثم فإن نص المادة (77) من القانون المشار إليه، يكون مطروحًا حكمًا على هذه المحكمة للفصل في دستوريته. وبذلك يتحدد نطاق الدعوى المعروضة في نصي المادتين (77، 84) من قانون التعاون الإنتاجي الصادر بالقانون رقم 110 لسنة 1975 (النصين المحالين). وفى ضوء ما تقدم يغدو الدفع المبدى من هيئة قضايا الدولة بعدم قبول الدعوى بالنسبة لنص المادة (77) من ذلك القانون في غير محله، جديرًا بالالتفات عنه.

وحيث إن المقرر في قضاء هذه المحكمة أن الدستور هو القانون الأساسي الأعلى الذي يرسى القواعد والأصول التي يقوم عليها نظام الحكم، ويحدد السلطات العامة ويرسم لها وظائفها ويضع الحدود والقيود الضابطة لنشاطها، ويقرر الحريات والحقوق العامة ويرتب الضمانات الأساسية لحمايتها. ومن ثم فقد تميز الدستور بطبيعة خاصة تضفي عليه السيادة والسمو بحسبانه كفيل الحريات وموئلها وعماد الحريات الدستورية وأساس نظامها، وحق لقواعده أن تستوي على القمة من البناء القانوني للدولة وتتبوأ مقام الصدارة بين قواعد النظام العام باعتبارها أسمى القواعد الآمرة التي يتعين على الدولة التزامها في تشريعاتها وفى قضائها وفيما تمارسه من سلطات تنفيذية، دون أية تفرقة أو تمييز في مجال الالتزام بها، بين السلطات العامة الثلاث التشريعية والتنفيذية والقضائية. وإذ كان خضوع الدولة بجميع سلطاتها لمبدأ سيادة الدستور أصلاً مقررًا وحكمًا لازمًا لكل نظام ديمقراطي سليم، فإنه يتعين على كل سلطة عامة، أيًّا كان شأنها وأيًّا كانت وظيفتها وطبيعة الاختصاصات المسندة إليها، أن تنزل على قواعد الدستور ومبادئه وأن تلتزم حدوده وقيوده، فإن هي خالفتها أو تجاوزتها شاب عملها عيب مخالفة الدستور، وخضعت - متى انصبت المخالفة على قانون أو لائحة - للرقابة القضائية التي عهد بها الدستور إلى المحكمة الدستورية العليا بوصفها الجهة القضائية العليا التي اختصها دون غيرها بالفصل في دستورية القوانين واللوائح، بغية الحفاظ على أحكام الدستور، وصونها وحمايتها من الخروج عليها.

وحيث إن الدستور حفل بالملكية التعاونية، بالنص عليها في الفصل الثاني من بابه الثاني، الذي تناول المقومات الاقتصادية للدولة، فأورده في المادتين (27 و33) منه التزام النظام الاقتصادي بكفالة الأنواع المختلفة للملكية، وناط بالدولة حمايتها. وأفرد المادة (37) للملكية التعاونية، التي جرى نصها على أن "الملكية التعاونية مصونة، وترعى الدولة التعاونيات، ويكفل القانون حمايتها، ودعمها، ويضمن استقلالها. ولا يجوز حلها أو حل مجالس إدارتها إلا بحكم قضائي". وبمقتضى هذا النص ألقى الدستور على عاتق الدولة واجب رعاية التعاونيات، وحمايتها ، ودعمها، وضمان استقلالها، بحسبان المؤسسات التعاونية على وجه العموم، والمؤسسات التعاونية الإنتاجية على وجه الخصوص، تُعد أحد الروافد المهمة للاقتصاد القومي، فهدف التعاون الإنتاجي، كما أفصحت عنه المذكرة الإيضاحية لقانون التعاون الإنتاجي، هو تنمية طاقات الإنتاج في مجال الصناعات الحرفية والخدمات الإنتاجية، وتدعيم تلك الطاقات في كافة المجالات، مع تأكيد وجوب الالتزام بمبدأ ديمقراطية الإدارة وسائر المبادئ التعاونية المتعارف عليها دوليًّا، والخضوع لأحكام الخطة العامة للدولة من أجل تدعيم الاقتصاد القومي، وتنمية المصالح المشتركة لأعضاء الجمعيات التعاونية.

وحيث إن المادة (1) من قانون التعاون الإنتاجي الصادر بالقانون رقم 110 لسنة 1975، عرفت التعاون الإنتاجي بأنه فرع من فروع القطاع التعاوني، يعمل على تنظيم وتنمية طاقات الإنتاج في الصناعات الحرفية والخدمات الإنتاجية، ويتولى دعمها فنيًّا واقتصاديًّا وإداريًّا، بهدف خدمة الاقتصاد القومي في إطار الخطة العامة للدولة، وفى ظل المبادئ التعاونية. كما عرفت المادة (2) من هذا القانون الجمعيات التعاونية الإنتاجية بأنها منظمات جماهيرية، تتكون ممن يباشرون نشاطهم في مجال الصناعات الحرفية والخدمات الإنتاجية. وتباشر الجمعية العامة التعاونية الإنتاجية الأساسية نشاطها وفقًا لأحكام المواد (5، 6، 11) من هذا القانون، وما ورد في نظامها الداخلي، الذي يضعه مؤسسوها، وتسعى إلى تحقيق المصالح المشتركة لأعضائها، اقتصاديًّا وفنيًّا. وتتمتع الجمعية بالشخصية الاعتبارية بمجرد شهر ملخص عقد تأسيسها ونظامها الأساسي. وتعتبر الجمعية العمومية لها هي السلطة العليا فيها. ويقوم على إدارتها، إعمالاً لنص المادة (29) من ذلك القانون، مجلس إدارة يتولى تسيير شئونها طبقًا لنظامها الداخلي. وبذلك غدت تلك الجمعيات داخلة في عداد الجمعيات الصناعية والحرفية، التي اعتبرها الدستور بمقتضى نص المادة (42) منه، أحد صور الجمعيات التعاونية، وتندرج، من ثم، ضمن التعاونيات، التي ضمنها الدستور نص المادة (37) منه، وألقى على الدولة التزامًا دستوريًّا برعايتها، وأوجب على القانون كفالة حمايتها ودعمها وضمان استقلالها. كما حرص على تقديم الضمانات الدستورية لبقائها واستمرارها في مزاولة نشاطها، بحظره حل الجمعية أو مجلس إدارتها إلا بحكم قضائي، مستبدلاً إجراءات التقاضي المنتهية بالحكم القضائي، بالإجراءات الإدارية المنتهية بقرار الوزير المختص بحل الجمعية أو مجلس إدارتها، تقديرًا من الدستور بأن القضاء يُعد الضمانة الأساسية لحماية الحقوق والحريات، وفقًا لنص المادة (94) منه، وهى ضمانة موضوعية لتلك الحقوق والحريات، ترتبط بالنسبة للأشخاص التعاونية بوجود وبقاء الشخص القانوني واستمراره، ليغدو اللجوء إلى القاضي الطبيعي في هذه الحالة، هو الطريق الوحيد الذي عينه الدستور لذوى الشأن لترتيب هذا الأثر، في إطار حق التقاضي الذي كفلته المادة (97) منه للكافة، باعتبار هذا التنظيم أحد وسائله؛ لحماية تلك التعاونيات ودعمها وضمان استقلالها.

وحيث كان ما تقدم، وكان ما نصت عليه المادتان (77، 84) من قانون التعاون الإنتاجي المشار إليه، من تخويل الوزير المختص سلطة حل الجمعية أو مجلس إدارتها، متضمنًا مساسًا باستقلالها، وإخلالاً من المشرع بالتزامه المقرر بنص المادة (37) من الدستور، بكفالة الحماية، والدعم والاستقلال لتلك الجمعيات، بما يوقعهما في حومة مخالفة نصوص المواد (27، 33، 37، 42، 92، 94، 97) من الدستور، الأمر الذي يتعين معه القضاء بعدم دستوريتهما، في حدود نطاقهما المتقدم.

وحيث إن القضاء بعدم دستورية نصي المادتين (77، 84) من القانون المشار إليه، يستتبع بحكم اللزوم سقوط نصوص المواد (85، 92، 93، 94، 95) من هذا القانون، وذلك في مجال انطباقها على النصين السالفي الذكر، لارتباطها بهما ارتباطًا لا يقبل الفصل أو التجزئة.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة:

أولاً: بعدم دستورية ما نصت عليه المادتان (77، 84) من قانون التعاون الإنتاجي الصادر بالقانون رقم 110 لسنة 1975، من تخويل الوزير المختص سلطة حل الجمعيات التعاونية الإنتاجية، وحل مجلس إدارتها.

ثانيًا: سقوط نصوص المواد (85، 92، 93، 94، 95) من هذا القانون، في مجال انطباقها على نصي المادتين السالفي الذكر.