عدم دستورية المعونة المالية المرصودة مباشرة قبل الدخول لخزينة الدولة

القضية رقم 54 لسنة 19 ق "دستورية "

باسم الشعب

المحكمة الدستورية العليا

بالجلسة العلنية المنعقدة يوم السبت 7 مارس سنة 1998 الموافق 8 ذو القعدة سنة 1418 هـ .

برئاسة السيد المستشار الدكتور/ عوض محمد عوض المر                  رئيس المحكمة

وعضوية السادة المستشارين: سامى فرج يوسف والدكتور عبد المجيد فياض وماهر البحيرى ومحمد على سيف الدين وعدلي محمود منصور ومحمد عبد القادر عبد الله.

وحضور السيد المستشار الدكتور/ حنفي على جبالي  رئيس هيئة المفوضين

وحضور السيد/ حمدى أنور صابر       أمين السر

أصدرت الحكم الآتي

فى القضية المقيدة بجدول المحكمة الدستورية العليا برقم 54 لسنة 19 قضائية "دستورية "

المقامة من

السيد / عضو مجلس الإدارة المنتدب لشركة اسمنت بورتلاند بحلوان

ضد

1- السيد / رئيس مجلس الوزراء

2- السيد / الممثل القانوني لنقابة المهن العلمية

" الإجراءات "

بتاريخ 19 مارس سنة 1997، أقام المدعى بصفته الدعوى الماثلة بإيداع صحيفتها قلم كتاب المحكمة ، طالباً فى ختامها الحكم بعدم دستورية الفقرة (أ) من البند الرابع من المادة (79) من القانون رقم 80 لسنة 1969 بشأن نقابة المهن العلمية ، المعدل بالقانون رقم 120 لسنة 1983.

وقدمت كل من هيئة قضايا الدولة ، ونقابة المهن العلمية مذكرة بدفاعها.

وبعد تحضير الدعوى ، أودعت هيئة المفوضين تقريراً برأيها.

ونُظرت الدعوى على النحو المبين بمحضر الجلسة ، وقررت المحكمة إصدار الحكم فيها بجلسة اليوم.

" المحكمة "

بعد الاطلاع على الأوراق، والمداولة .

حيث أن الوقائع- على ما يبين من صحيفة الدعوى وسائر الأوراق- تتحصل في أن الشركة المدعية ، كانت قد أقامت الدعوى رقم 14129 لسنة 1996 مدنى ، أمام محكمة شمال القاهرة الابتدائية ، طالبة الحكم بإلزام نقابة المهن العلمية برد مبلغ 622ر476937 جنيهاً والفوائد القانونية اعتباراً من صيرورة هذا الحكم نهائياً وحتى تاريخ السداد، وذلك ابتناء على أن هذا المبلغ كانت قد سددته الشركة المدعية إعمالاً لنص الفقرة (أ) من البند الرابع من المادة (79) من القانون رقم 80 لسنة 1969 بشأن نقابة المهن العلمية ، والمعدل بالقانون رقم 120 لسنة 1983، وبجلسة 24/2/1997 دفعت الشركة المدعية ، بعدم دستورية هذا النص، وإذ قدرت محكمة الموضوع جدية هذا الدفع، فقد صرحت للمدعية برفع الدعوى الدستورية فأقامتها. وبجلسة 30/6/1997 قضت بوقف الدعوى تعليقاً لحين الفصل في الطعن الراهن بعدم الدستورية .

وحيث أن المادة (79) من القانون رقم 80 لسنة 1969 بشأن نقابة المهن العلمية ، والمعدل بالقانون رقم 120 لسنة 1983 تنص على أن تشمل إيرادات النقابة ما يأتي :-

...................

4- ما تحصله النقابة من فئات دمغات المهن العلمية التي تنتجها الشركات المنتجة للكيماويات الصناعية ، وتعتبر جزءاً من عناصر التكلفة على النحو التالي :-

أ- طن الأسمنت ............ 2 قرش".

وحيث أن من المقرر- وعلى ما جرى به قضاء هذه المحكمة - أن الضريبة فريضة مالية تقتضيها الدولة جبراً من المكلفين بأدائها، إسهاماً من جهتهم في أعبائها وتكاليفها العامة . وهم يدفعونها لها بصفة نهائية ، ودون أن يعود عليهم نفع خاص من وراء التحمل بها، فلا تقابلها خدمة محددة بذاتها، يكون الشخص العام قد بذلها من أجلهم، وعاد عليهم مردودها. ومن ثم كان فرضها مرتبطاً بمقدرتهم التكليفية ، ولا شأن لها بما آل إليهم من فائدة بمناسبتها، وإلا كان ذلك خلطاً بينها وبين الرسم، إذ يستحق مقابلاً لنشاط خاص أتاه الشخص العام- وعوضاً عن تكلفته- وإن لم يكن بمقدارها. متى كان ذلك، وكان الرسم المفروض بمقتضى قانون نقابة المهن العلمية على إنتاج كل طن من الأسمنت، لا تقابله خدمة فعلية ، تكون النقابة قد بذلتها لمن يتحملون بها، فإنه ينحل إلى ضريبة من الناحية القانونية .

وهى بعد ضريبة لا يقتصر نطاق تطبيقها على رقعة إقليمية معينة تمتد إليها دون سواها، ويتحدد المخاطبون بها في إطار هذه الدائرة وحدها، بل يعتبر تحقق الواقعة المنشئة لها على امتداد النطاق الإقليمي للدولة - وبغض النظر عن تقسيماتها الإدارية - مرتباً لدينها في ذمة الممول، مما مؤداه: تكافؤ الممولين في الخضوع لها دون تمييز، وسريانها بالتالي - وبالقوة ذاتها- كلما توافر مناطها في أية جهة داخل حدودها الإقليمية ، وهو ما يعنى أنها ضريبة عامة يقوم التماثل فيما بين الممولين بصددها، على وحدة تطبيقها من الناحية الجغرافية ، وليس بالنظر إلى مقدار الضريبة التي يؤدونها، ذلك أن التعادل بينهم في نطاقها ليس فعلياً، بل جغرافياً.

وحيث أن من المقرر أن الضريبة التي يكون أداؤها واجباً وفقاً للقانون- وعلى ما تدل عليه المادتان (61، 119) من الدستور- هي التي تتوافر لها قوالبها الشكلية والأسس الموضوعية التي لا تقوم إلا بها، وبشرط أن تكون العدالة الاجتماعية التي ينبني عليها النظام الضريبي ضابطاً لها في الحدود المنصوص عليها في المادة (38) من الدستور، فإن أصل الحق في الضريبة محل النزاع الماثل، يكون مطروحاً على المحكمة الدستورية العليا بقوة النصوص الدستورية ذاتها، لتقول كلمتها في شأن دستوريتها.

وحيث أن الضريبة العامة يحكمها أمران لا ينفصلان عنها، بل تتحدد دستوريتها على ضوئهما معا:

أولهما: أن الأموال التي تجبيها الدولة من ضرائبها، وثيقة الاتصال بوظائفها الحيوية ، وبوجه خاص ما تعلق منها بتأمين مجتمعها، والعمل على تطويره. وقيامها على وظائفها هذه، يقتضيها أن توفر بنفسها- ومن خلال الضريبة وغيرها من الموارد- المصادر اللازمة لتمويل خططها وبرامجها.

والرقابة التي تفرضها السلطة التشريعية - بوسائلها- على هذه الموارد ضبطاً لمصارفها، هي الضمان لإنفاذ سياستها المالية التي لا يجنح الاقتصاد معها نحو أعاصير لا تؤمن عواقبها، وبوجه خاص في نطاق العمالة ، وضمان استقرار الأسعار، وصون معدل معقول للتنمية ، وكذلك حد أدنى لمواجهة أعباء الحياة .

وهذه القواعد والضوابط التي تهيمن بها السلطة التشريعية على الإنفاق العام، هي التي يتعين أن تنزل عليها السلطة التنفيذية ، فلا تحيد عنها أو تعدل فيها، لضمان ألا يكون هذا الإنفاق إسرافاً أو تبديداً أو إرشاءً أو إغواء، بل أميناً، مقتصداً ورشيداً. وهى بعد قواعد لا يجوز على ضوئها جر مبالغ من الخزانة العامة قبل تخصيصها وفقاً للقانون، بما يكفل رصدها على الأغراض التي حددها، والتي لا يجوز أن تتحول السلطة التنفيذية عنها، ولا أن تعدل فيها بإرادتها المنفردة .

بما مؤداه: أن ربط الموارد في جملتها، بمصارفها تفصيلاً، وإحكام الرقابة عليها، يعد والتزاماً دستورياً يقيد السلطة التشريعية ، فلا يجوز لها أن تناقض فحواه بعمل من جانبها، إذ هو جوهر اختصاصها في مجال ضبطها لمالية الدولة ، وإرساء قواعدها وفقاً لأحكام المواد (115، 116، 120) من الدستور.

ثانيهما: أن الضريبة العامة - وبغض النظر عن جوانبها التنظيمية التي تعتبر من آثارها العرضية غير المباشرة - لا تزال مورداً مالياً، بل هي كذلك أصلاً وابتداءً. ومن ثم تتضافر مع غيرها من الموارد التي تستخدمها الدولة لمواجهة نفقاتها الكلية ، سواء في ذلك تلك التي يكون طابعها منتظماً أو طارئاً، بما مؤداه: أن استخدامها لمواردها تلك، لا ينفصل عن واجباتها الدستورية التي تقتضيها أن تكون مصارفها مسخرة لتحقيق النفع العام لمواطنيها.

ومن ثم يكون النفع العام- أو ما يعبر عنه أحياناً بأكبر منفعة جماعية - قيداً على إنفاقها لإيراداتها، وكذلك شرطاً أولياً لاقتضائها لضرائبها ورسومها.

وحيث أن ما تقدم مؤداه: أن أغراض التمويل تعتبر قيداً على السلطة الضرائبية يقارنها ولا يفارقها، وحدا من الناحية الدستورية على ضوابط إنفاق المال العام. ولا يعنى ما تقدم أن الدولة لا تستطيع تحويل بعض مواردها إلى الجهة التي تراها لتعينها بها على النهوض بمسئولياتها وتطوير نشاطها، بل يجوز ذلك بشرطين:

أولهما: أن تكون الأغراض التي تقوم عليها هذه الجهة وفقاً لقانون إنشائها، وثيقة الاتصال بمصالح المواطنين في مجموعهم؛ أو تؤثر على قطاع عريض من بينهم، مما يجعل دورها في الشئون التي تعنيهم حيوياً.

ثانيهما: أن يكون دعمها مالياً مطلوباً لتحقيق أهدافها، على أن يتم ذلك- لا عن طريق الضريبة التي تفرضها السلطة التشريعية ابتداء لصالحها لتعود إليها مباشرة غلتها- بل من خلال رصد ما يكفيها بقانون الموازنة العامة وفقاً للقواعد التي نص عليها الدستور، وفى إطار الأسس الموضوعية التي يتحدد مقدار هذا الدعم على ضوئها.

وحيث أن الأصل في الضريبة - وباعتبار أن حصيلتها تعد إيراداً عاماً -أن يؤول مبلغها إلى الخزانة العامة ليندمج مع غيره من الموارد التي تم تدبيرها، لتفقد كل منها ذاتيتها، ولتشكل جميعها نهراً واحداً لإيراداتها الكلية Consolidated Funds؛ وكان النص المطعون فيه قد فرض الضريبة المتنازع عليها لصالح نقابة بذاتها، واختصها بحصيلتها التي تؤول مباشرة إليها، فلا تدخل خزانة الدولة ، أو تقع ضمن مواردها ليمتنع استخدامها في مجابهة نفقاتها، فإنها تكون في حقيقتها معونة مالية رصدتها الدولة لتلك النقابة - لا عن طريق الضوابط التي فرضها الدستور في شأن الإنفاق العام- ولكن من خلال قيام الضريبة المطعون عليها بدور يخرجها عن مجال وظائفها، ويفقدها مقوماتها لتنحل عدماً، وهو ما يقتضي الحكم بعدم دستوريتها لمخالفتها أحكام المواد (61، 115، 116، 119، 120) من الدستور.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بعدم دستورية الفقرة (أ) من البند (4) من المادة (79) من القانون رقم 80 لسنة 1969 بشأن نقابة المهن العلمية المعدل بالقانون رقم 120 لسنة 1983، فيما نص عليه من تخويلها حق اقتضاء رسم دمغة قدره قرشان على إنتاج كل طن أسمنت، وألزمت الحكومة المصروفات ومبلغ مائة جنيه مقابل أتعاب المحاماة .